单位文秘网 2020-07-10 14:23:11 点击: 次
PPP 项目
政府财政承受能力论证
I
目录
1 1
项目概况
................................ ................................ ..
1 1
1.1 项目名称 ............................................................ 1 1.2 项目背景 ............................................................ 1 1.3 项目建设内容 ........................................................ 1 1.3.1 水安全 ....................................................... 1 1.3.2 水资源 ....................................................... 3 1.3.3 水生态 ....................................................... 3 1.3.4 水景观 ....................................................... 4 1.4 项目主要产出说明 .................................................... 4 1.4.1 水安全 ....................................................... 4 1.4.2 水资源配置 ................................................... 7 1.4.3 水生态修复 ................................................... 8 1.4.4 水景观 ....................................................... 9 1.4.5 主城区水系生态修复工程产出标准 ............................... 9 1.4.6 赵圈镇污水处理厂进出水水质 .................................. 10 1.4.7 滨湖新区污水处理厂进出水水质 ................................ 10 1.4.8 项目整体运维服务 ............................................. 11 2 2
项目运作方式
................................ .............................
12
2.1 运作方式 ........................................................... 12 2.2 合作期限 ........................................................... 12 3 3
项目结构
................................ ................................. .
13
3.1 项目结构图 ......................................................... 13 3.2 项目投融资结构 ..................................................... 14 3.2.1 项目总投资 .................................................. 14 3.2.2 投融资结构 .................................................. 15 3.2.3 股权资本 .................................................... 15 3.2.4 债务资本 .................................................... 15 3.3 回报机制 ........................................................... 15 4 4
项目风险分配
................................ .............................
17
4.1 风险分配原则 ....................................................... 17 4.1.1 最优风险分配原则 ............................................ 17 4.1.2 风险收益对等原则 ............................................ 17 4.1.3 风险可控原则 ................................................ 17 4.2 风险识别 ........................................................... 17 4.2.1 法律、政策变更风险 .......................................... 18 4.2.2 项目完工风险 ................................................ 18 4.2.3 融资风险 .................................................... 18 4.2.4 维护成本超支风险 ............................................ 18
II
4.2.5 政府信用 .................................................... 18 4.2.6 不可抗力风险 ................................................ 18 4.3 风险分配 ........................................................... 19 4.4 风险管理 ........................................................... 21 4.4.1 法律、政策变更风险 .......................................... 22 4.4.2 项目完工风险 ................................................ 22 4.4.3 运营管理风险 ................................................ 22 4.4.4 成本超支风险 ................................................ 22 4.4.5 不可抗力风险 ................................................ 23 5 5
责任识别
................................ ................................. .
23
5.1 股权支出责任 ....................................................... 23 5.2 运营补贴支出责任 ................................................... 23 5.3 风险承担支出责任 ................................................... 23 5.4 配套投入支出责任 ................................................... 23 6 6
支出测算
................................ ................................. .
24
6.1 股权投资 ........................................................... 24 6.2 运营补贴 ........................................................... 25 6.3 风险承担 ........................................................... 25 6.4 配套投入 ........................................................... 26 6.5 政府付费支出 ....................................................... 26 7 7
财政承受能力评估
................................ .........................
28
7.1 评估说明 ........................................................... 28 7.2 某某市本级财政承受能力评估 ......................................... 30 7.2.1 一般公共支出预算承受能力论证 ................................ 30 7.2.2 政府性基金预算支出承受能力论证 .............................. 34 8
行 业 和领域平衡 性
................................ ........................
36 9
财政可 承 受能力论证结 论
................................ ..................
36
1
1
项目概况
1.1 项目名称
某某市主城区水系生态修复工程 PPP 项目
1.2 项目背景
近年来,随着某某市经济的快速发展,主城区的班曹店排干、胡堂排干、闸西干渠、迎宾河等环境污染严重、生态系统遭受破坏,严重制约着城市发展模式和治理方式的转型。开展生态修复、城市修补是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动,是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要,是城市转变发展方式的重要标志。为贯彻落实《中共中央某某院关于加快推进生态文明建设的意见》《中共中央某某院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》, 全面推进“生态修复、城市修补”工作。某某市委市政府积极响应国家号召,将主城区班曹店排干、胡堂排干、闸西干渠、迎宾河纳入首批生态修复工程的重要内容。
1.3 项目建设内容
1.3.1 水安全
1、班曹店排干工程规模 (1)治理范围:治理段长 9.9km,设计排涝流量 37m 3 /s。上游起于西外环,下游止至小西河,左岸至北外环及河道蓝线外 7m,右岸至河道蓝线外 7m;
2
(2)沿河交通工程:沿岸交通道路总计 12.99km,路宽 7m;生产桥 1 座,桥长 30m,桥宽 5m; (3)截污导污工程:新建截污导污管道 6.83km;提升泵站 1 座; (4)沥水导流工程:新建导流渠 4.645km,倒虹吸 1 座,闸带泵站 1 座,桥梁 10 座,设计流量 25m 3 /s; (5)河道建筑物工程:班曹店排干节制闸 1
座,设计流量 37m 3 /s;液压坝 1 座,坝高 2m,坝长 24m。
2、胡堂排干工程规模 (1)治理范围:总长度 11.54km,设计排涝流量 30m 3 /s;西至赵圈镇,东至前进街,北至人民路,南至蓝线外 7 米; (2)引蓄水建筑物工程:维修东滏阳排涝站,流量 2m 3 /s;接建东滏阳挡水闸,设计流量 6m 3 /s; 重建前进街节制闸,设计流量 30m 3 /s; 改建前铺节制闸,设计流量 15m 3 /s; 新建前铺挡水闸,设计流量 6m 3 /s; 重建前铺倒虹吸,设计流量 2m 3 /s; 新建西康液压坝,坝高 2m,坝长 24m; (3)沿河交通工程:新重建 5m*40m 交通桥 5 座;行车道 8.34km*7m; (4)截污导污工程:新建截污导污管道 0.98km; (5)岸坡改造:生态框护岸改造 3.12km。
3、闸西干渠 (1)治理范围:治理段全长 3.095km,北起班曹店排干,南至滏阳河,东西至蓝线外 7m;
3
(2)沿河交通工程:新建两岸行车道共 6.19km,宽 7m; (3)截污导污管道溢流口改造 3 处。
4、迎宾河 (1)治理范围:治理段全长 5.497km,北起班曹店排干,南至南环迎宾河桥; (2)岸坡改造:生态框护岸改造 5.497km;
1.3.2 水资源
1、赵圈镇污水处理厂升级改造:改造规模 1.5 万吨/天。
2、赵圈镇污水处理厂中水连通工程:DN600
混凝土管道,长 1.7km,双管布置。
3、某某市污水处理厂中水管道重建工程:DN800 混凝土管道, 长 10.5km,双管布置; 1.3.3 水生态
1、底泥清淤 30.032km:其中班曹店排干 9.9km,胡堂排干 11.54km,闸西干渠 3.095km,迎宾河 5.497km。
2、生态堤岸 30.032km:其中班曹店排干 9.9km,胡堂排干 11.54km,闸西干渠 3.095km,迎宾河 5.497km。
3、水生态系统构建:河道水生植物系统构建 79500m 2 ,大型底栖动物投放 1360kg,鱼类群落构建 3400 尾,生态浮动湿地 8100m 2 。
4、强化曝气复氧设备 30 台:其中班曹店排干 10 台,胡堂排干 12 台,闸西干渠 3 台,迎宾河 5 台。
4
1.3.4 水景观
景观建设面积总计 1731 亩。其中班曹店排干 1162 亩,闸西干渠 190 亩,胡堂排干 379 亩。胡堂排干景观提升 96 亩。
1.4 项目主要产出说明
1.4.1 水安全
1.4.1.1 班曹店排干 班曹店排干工程范围自西外环桥至小西河,渠道长 9.9km。规划范围西外环-污水处理厂段北至北外环路,南至河道蓝线范围外 7m; 污水处理厂-小西河段两侧均至河道蓝线外 7m。
1、渠道清淤工程 对现状河道进行清淤,清淤长度 9.9km,在满足排沥要求的前提下,结合景观蓄水要求,进行底泥清淤并适当修整恢复河道断面。
2、交通工程 (1) 行车道工程 结合交通需要,在两岸景观带(蓝线)外侧铺设一条行车道路, 总长 12.99km,路面宽 7m,两侧设 0.5m 宽的路肩。
(2) 跨河交通工程 经实地查勘,在治理段需修建生产桥 1 座,桥长 30
米,宽 5
米。结合某某市城市总体规划在横跨班曹店排干的城市规划道路上规划交通桥 7 座。本项目仅做规划,待城区道路修建时由城建部门结合城区道路建设。本次规划保留渠道上现有需要重建的交通桥,需要重建、新建交通桥的河段暂不修整,待城建部门修建交通桥时一并建设。
3、截污导污工程
5
班曹店排干的污水主要为城区排放的生活及工业污水。本项目针对污水来源规划截污导污工程。
依据排水规划。沿班曹店排干右岸西外环-污水处理厂段新建截污导污管道 6.83km,收集沿岸污水排至污水处理厂。根据管道纵坡、埋深及污水量在育才街处新建污水提升泵站 1 座,设计规模近期 6000 吨/d,远期 12000 吨/d。
4、沥水导流工程 本次规划本着上游沥水不入城区的原则,将治理段上游沥水导流至城区北侧小西河。新建导流渠 4.645km,新建倒虹吸 1 座,闸带泵站 1 座,生产桥 10 座。
5、渠道建筑物工程 在治理段末端班曹店排干排入小西河入口处修建班曹店排干节制闸 1 座,设计流量 37m3/s。
在高铁广场附近河道上修建景观液压坝 1 座。
1.4.1.2 胡堂排干 胡堂排干工程范围自赵圈镇至前进街,长 11.54km。规划范围北至人民路,南至河道蓝线外 7m。
1、渠道清淤工程 对现状河槽进行清淤,在满足排沥要求的前提下,结合景观蓄水要求,进行清淤并适当调整河槽断面型式。
2、交通工程 (1) 右岸行车道工程 结合交通需要,在右岸景观带(蓝线)外侧铺设一条行车道路, 路面宽度 7m,两侧为 0.5m 宽的路肩,铺设长度 8.34km。
(2) 跨河交通工程
6
结合现状在横跨胡堂排干的道路上修建 5m*40m 生产桥 5 座。
3、引蓄水建筑物工程 胡堂排干景观蓄水需重建胡堂排干暗涵段首端前进街节制闸;维修东滏阳排涝站及接建东滏阳节制闸;改建前铺节制闸;新建前铺挡水闸;重建前铺倒虹吸。考虑节制蓄水及景观需要在西康村北修建液压坝 1 座。
4、截污导污工程 胡堂排干的污水主要来自沿岸排放的生活及工业污水。根据城市发展规划、赵圈镇污水规划、某某市污水处理现状,本项目拟修建中湖大道-西外环截污导污管道 0.98km。
5、岸坡改造工程 胡堂排干西外环-前进街段改造提升 3.12km,拆除原河道浆砌石护砌,一级平台以下河道边坡改为 1:1 混凝土生态框。
1.4.1.3 闸西干渠 闸西干渠工程范围自班曹店排干至滏阳河,全长 3.095km。规划范围为河道蓝线外 7m。
1、渠道清淤工程 对现状河道进行清淤,在满足排沥要求的前提下,结合景观蓄水要求,进行底泥清淤并适当修整恢复河道断面。
2、交通工程 (1) 两岸行车道工程 结合交通需要,在两岸景观带(蓝线)外侧各铺设一条行车道路, 总长 6.19km,路面宽 7m,两侧为 0.5m 宽的路肩。
(2) 跨河交通工程
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结合某某市城市总体规划在横跨闸西干渠的城市规划道路上规划交通桥 4 座。本项目仅做规划,待城区道路修建时由城建部门结合城区道路建设。本次规划保留渠道上现有需要重建的交通桥,需要重建交通桥的河段暂不修整,待城建部门修建交通桥时一并建设。
3、截污导污工程 闸西干渠的污水主要为截污导污管道上的溢流口溢流。本项目拟将原截污导污管道上的溢流口进行改造。
1.4.1.4 迎宾河 迎宾河河道改造提升 5.497km,拆除原河道浆砌石护砌及二级平台,河道边坡改为 1:1 混凝土生态框护岸。
1.4.2 水资源配置
城区水系景观蓄水主要来源为城区污水处理厂处理后的中水、南水北调水、岗黄水库水及当地沥水。本项目需修建以下工程内容:
1、赵圈镇污水处理厂升级改造 为有效处理新接纳 4 家企业的工业污水,并达到出水水质标准, 需对污水处理厂进行升级改造,改造规模 1.5 万吨/天。
2、赵圈镇污水处理厂中水连通工程 在赵圈镇污水处理厂与胡堂排干之间修建一条 DN600 中水输送管道,在胡堂排干渠首为胡堂排干补水。修建长度 1.7km,设计流量 0.18m3/s,双管布置。
3、某某市污水处理厂中水管道重建工程 现状中水管道自污水处理厂输水至电厂,长 10.5km,管径 DN800 混凝土管,经过多年运用,管道破损严重,多处漏水,无法正常使用, 本项目拟重建该中水管道。
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1.4.3 水生态修复
污水处理厂处理后的中水达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》GB18918-2002 一级 A 标准,水质 COD 值控制在 50mg/L 以下,达不到景观用水Ⅴ类标准(COD40mg/L,氨氮 5 mg/L)的要求,因此需进行水生态修复工程。
经过现状分析,拟对项目区内4 条河道进行底泥清淤、生态堤岸、水生态修复、强化曝气复氧等处理达到景观水Ⅴ类标准。
1、底泥清淤 城区河道由于常年接纳沿途的生活污水和工业废水,河流自净功能丧失,水质恶化,大量的污染物沉积使河床底泥淤积严重。该工程通过清除淤泥及沿岸垃圾,有效削减河道内原污染物,清淤总长 30.032km。
2、生态堤岸 河道两侧堤岸在河流常年冲刷作用下,稳定性逐渐降低,加上沿河村镇分布和管理缺失,河道、堤岸环境存在脏乱现象,不仅破坏了河流的整体视觉效果,还严重影响了它的结构和功能,使河流堤岸的拦截、过滤、净化功能丧失。为了更好的发挥河流堤岸的生态保护功能,该工程针对河流的污染特点,在底泥清淤的基础上,根据河道的原始断面形态及河床、河岸的相对高差,在河道两侧堤岸梯形断面内坡基础上,建设乔灌草复合带—挺水植物带—浮叶、沉水植物带组成的生态堤岸,并进行两侧区域绿化,生态堤岸总长度 30.032km。
3、水生态系统构建 城区河道在自然和人为干扰的作用下,水生植物群落破坏严重, 生物多样性不断减少,影响了河流生态系统的良性发展。该工程利用重建水生植物群落、水生动物群落和生物浮床净化技术进行河流水体净化,以人工和生物调控相结合的方式改善水体生态环境条件,通过引种移植、保护等技术措施,系统重建水生生物多样性。
9
河道水生植物系统构建 79500m 2 ,大型底栖动物投放 1360kg,鱼类群落构建 3400 尾,生态浮动湿地 8100m 2 。
4、强化曝气复氧系统 为调整好氧、厌氧反应环境加快氨氮、有机物等污染物在水中的分解,改变富营养状态;同时提高水体流动性,改变温度、光照等藻类暴发条件,本项目在河道治理范围内布设太阳能水循环复氧控藻设备。布设强度 1 台/1km,本项目共布设 30 台。
1.4.4 水景观
1、班曹店排干景观规划范围为:左岸至北环路及河道蓝线外 7m, 右岸至河道蓝线范围外 7m。规划将班曹店排干打造成衡商儒信风貌区。
2、胡堂排干景观规划范围为:左岸至人民路,右岸至河道蓝线外 7m。规划将胡堂排干打造成文创艺术+生态水韵风貌区。
3、闸西干渠景观规划范围为:两岸至河道蓝线外 7m。规划将闸西干渠打造成桃城古韵风貌区。
4、迎宾河景观规划范围为:河口范围。规划将迎宾河打造成励学文教风貌区。
1.4.5 主城区水系生态修复工程产出标准
本项目为景观蓄水工程,根据蓄水量,参照《水利水电工程等级划分及洪水标准》(SL252-2017),确定本工程等别为Ⅳ等,主要建筑物按 4 级,次要建筑物及临时建筑物按 5 级。
本项目设计范围内的班曹店排干、胡堂排干、闸西干渠、迎宾河河道断面过流能力达到 20 年一遇排沥标准;受下游滏阳河顶托,河 道达成 20 年一遇排沥标准,需通过某某市总体的城市防洪排沥建设统一解决。
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依托某某市总体水资源调度,在与本项目实施沿河截污、河道水生态系统修复等工程相结合,实现河道水质改善,水体透明度增加, 不黑不臭,达到城镇景观用水标准。
1.4.6 赵圈镇污水处理厂进出水水质
(1) 进水水质 表 1-1 污水处理厂进水水质表
项目
pH
COD (mg/L)
BOD 5
(mg/L)
总氮 (mg/L)
氨氮 (mg/L)
总磷 (mg/L)
SS (mg/L)
Cl-
全盐量
指标
6~9
≤400
≤200
≤100
≤30
≤3
≤200
≤1500
≤6000 (2) 设计出水水质 本 工 程 出 厂 水 质按 《 城 镇 污 水 处理 厂 污 染 物 排 放标 准 》 (GB18918-2002)中的一级 A 标准执行。各指标参数如下表所示:
表 1-2 污水处理厂设计出水水质表
注:括号内数值为水温≤12℃时的控制指标,括号外数值为水温> 12℃时的控制指标。
1.4.7 滨湖新区污水处理厂进出水水质
水质项目
COD BOD 5
SS
TN
NH3-N
TP
pH 数值(mg/L)
≤50 ≤10 ≤10 ≤15 ≤5(8)
≤0.5 6~9
11
(1) 进水水质 表 1-3 设计进水水质表单位:mg/L
项目
CODcr
BOD 5
SS
TN
NH 3 -N
TP 设计进水水质
350
160
250
35
25
4 (2) 排放标准 根据国家环境保护总局 2006 年第 21 号公告《关于发布《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)修改稿的公告》, 国家重点流域的城镇污水处理厂出水排放水质不低于《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)中一级 A 标准。各指标参数如下表所示:
表 1-4 设计出水水质表单位:mg/L
项目
CODcr
BOD 5
SS
TP
NH 3 -N
TN
色度 类大肠菌群数 一级 A 标控制值
50
10
10
0.5
5(8)
15
30 倍
1000 个/L
1.4.8 项目整体运维服务
社会资本方负责本项目建设范围内项目整体的运行维护服务,包括项目建设范围内的水安全、水资源、水生态、水景观工程,以及赵圈镇污水处理厂与滨湖新区污水处理厂的运营维护管理工作,同时负责项目范围内消防设施维护管理;安全管理和突发事件管理;环境保护及利益相关者满意度维护等。
12
2
项目运作方式
2.1 运作方式
根据财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29 号)文件精神以及财政部主导的 PPP 试点项目和有关政策文件来看,本项目拟采用EPC+BOT+ O&M+ROT 模式实施。
某某市主城区水系生态修复工程,项目公司在项目期限内投资建设项目,并在建设完成后提供项目基础设施的运营及维护服务,项目期满后,项目公司将项目设施完好、无偿的移交给政府或其指定机构。
滨湖新区污水处理厂工程,政府将存量公共资产的运营维护职责委托给项目公司,政府保留资产所有权,只向项目公司支付委托运营费。
某某市赵圈污水处理厂工程,政府将存量公共资产的运营维护职责委托给项目公司,政府保留资产所有权。由于赵圈污水处理厂现状不满足运行要求,需进行升级改造,由项目公司负责赵圈污水处理厂升级改造建设,建设完成后由政府向项目公司支付升级改造费用,并且由政府向项目公司支付后续运营维护期的委托运营费。
2.2 合作期限
某某市主城区水系生态修复工程合作期限暂定为 15 年。其中, 建设期 1 年,运营期 14 年。
滨湖新区污水处理厂合作期限暂定为 30 年。由项目公司进行运 营维护,运营期 30 年。
赵圈镇污水处理厂合作期限暂定为 30 年。其中,建设期 1 年, 运营期 29 年。
13
代 出资 2.04 亿 出资0.4 亿 收 转付污水处理费 相关区财 可行性缺口补助 政局 PPP 项目合同 项目公司 履约监管 可行性缺口补助 融资协议 使用者付费 保险协议 金融机构
衡水市财政局 衡水市水务局
污水处理费 3
项目结构
3.1 项目结构图
本项目采用 EPC+BOT+ O&M+ROT 模式,项目运作模式结构图如图 3-1 所示:
授权
图 3-1 本项目 PPP 运作模式 授权 衡水市建设投资集团有限公司 中选社会资本
衡水市政府 项目 保险机构
中水回用收入
承担特许运营期内赵圈镇污水处理厂升级改造、运营、维 护、移交的职责
承担特许运营期内滨湖新区污水处理厂运营、维 护、移交的职责
承担特许运营期内主城区水系生态修复工程项目建设、运营、维护、移交的职责
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1. 某某市政府授权某某市水务局为本项目的实施机构,代表政府负责实施本项目。
2. 某某市政府授权某某市建设投资集团有限公司作为政府出资机构,代表政府出资与中选的社会资本成立项目公司。
3. 某某市水务局代表政府与项目公司签订 PPP 项目合同,授予项目公司特许经营权,项目公司负责本项目的具体实施。
4. 在某某市水务局及其他相关部门的监管推进下,项目公司负责本项目的投资、建设、维护工作。
项目合作期满后,项目公司将项目资产无偿移交给某某市水务局或指定的其他机构。
3.2 项目投融资结构
3.2.1 项目总投资
某某市主城区水系生态修复工程 PPP 项目包含某某市主城区水系生态修复工程、滨湖新区污水处理厂、赵圈镇污水处理厂。项目投资范围包含某某市主城区水系生态修复工程、赵圈镇污水处理厂升级改造工程,投资额为 183088.99 万元,其中工程部分投资 124865.99 万元,征迁投资 58223.00 万元。其中征迁费用 58223.00 万元由政府解决征迁资金,工程部分投资 124865.99 万元由 PPP 模式筹措,方式包括社会资本方股权出资和项目公司融资。
表 3-1 项目总投资构成(单位:万元)
项目总投资
124865.99 其中:建设投资
122118.96 建设期利息
2747.03
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3.2.2 投融资结构
本项目建设总投资为 124865.99 万元(最终以工程完工后决算审计数据为准),分为股权资本和债务资本,本项目资金来源及其比例见表 3-2。
表 3-2 项目资金来源及其比例(单位:万元)
股权资本
债务性资本 政府 社会资本方 金额 4000.00 20972.68 99893.31 占比(%)
20% 80%
3.2.3 股权资本
股权资本投资为 24972.68 万元,占项目总投资的 20%;其中政府出资 4000.00 万元,占项目公司 16.02%股权;中选社会资本方出资 20972.68 万元,占项目公司 83.98%股权。
3.2.4 债务资本
债务资本为 99893.31 万元,以补充建设资金缺口,占项目总投资的 80%,该项负债由项目公司承担,由项目公司负责落实融资任务。
3.3 回报机制
本项目采用“可行性缺口补助”模式,根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015] 21
号)规定的可行性缺口补助计算公式计算每年可行性缺口补助金额。项目公司负责完成项目的投资、建设并负责项目的基础设施维护运营工作,特许经营期内, 污水处理服务费由项目公司委托相关区政府代其征收,再由相关区财政转付至项目公司,中水回用收益由项目公司直接向用户收取,结合
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特许经营期内 PPP 项目公司的建设、运营考核情况,通过某某市财政资金在运营期内每年向项目公司支付可行性缺口补助。
本项目政府每年付费支出将纳入某某市本级、区级当年财政预算及中长期财政滚动规划,报市人大批复。
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4
项目风险分配
4.1 风险分配原则
根据《政府和社会资本合作模式操作指南》财金〔2014〕113 号 (以下简称“操作指南”),PPP 项目风险分配的基本原则包括:
4.1.1 最优风险分配原则
在受制于法律约束和保障公共利益的前提下,风险应分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它的一方承担,并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
4.1.2 风险收益对等原则
既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担,又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益,风险转移不可能在自愿的情况下发生,而只有各参与方从风险分担中均得到好处,风险分配才有意义。
4.1.3 风险可控原则
PPP 项目一般合作期限较长,项目可能出现各方无法预料的变化, 导致风险发生概率上升或风险发生时损失增加。因此,有必要根据项 目各参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承 担上限,不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险,以保证双 方合作关系的长期持续稳定。否则,社会资本可能无法保证公共产品 和服务的供给效率,政府方则可能拒绝履约,最终影响双方维持合作 伙伴关系的积极性及项目的持续、稳定运营。
4.2 风险识别
在本项目中,潜在的或客观存在的主要风险因素包括:
18
4.2.1 法律、政策变更风险
该风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和维护带来损害,甚至直接导致项目中止和失败的风险。
4.2.2 项目完工风险
本项目完工风险的主要情形包括不能完成项目、建设延误或成本超支、项目未达既定技术标准等。
4.2.3 融资风险
项目融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险,最主要的表现形式是资金筹措困难而导致项目中断,损害公众利益。
4.2.4 维护成本超支风险
本项目日常维护所需的动力、人力、各种原材料的价格会随着市场供求关系的变化和通货膨胀等因素而发生变动,成本上升会影响项目的利润水平。
4.2.5 政府信用
政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务,导致社会资本利益得不到保护或受损,甚至使得项目不能正常运转,由此造成的后果应由政府方承担。
4.2.6 不可抗力风险
不可抗力风险主要指出现台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害;有时也可以包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险。
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4.3 风险分配
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)规定,PPP 项目的风险分配按照“风险由最适宜的一方来承担”。PPP 项目风险分配应该遵从的三条主要原则包括:
①对风险最有控制力的一方控制相应的风险;②承担的风险程度与所得回报相匹配;③承担的风险要有上限。
通过风险分担实现两个功能:①风险分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本;②各方有能力控制分配给自己的风险,并为项目的成功而有效地工作。
PPP 项目全部风险由政府自留风险和可转移风险组成。政府自留风险包括 PPP 项目政府方分担的风险,以及政府和社会资本共担风险中政府承担的部分。初步确定政府自留风险占 PPP 项目全部风险的比例为 20%。
本项目风险分配建议详见下表:
风险类别
政府承担
共同承担
项目公司承担
政治风险 特许经营权收回/ 违背
√
政局稳定 √
宏观经济变化 √
征用/公有化 √
法律变更 √
审批获得/延误 √
行业规定变化 √
建设 融资资金可及性
√
20
风险类别
政府承担
共同承担
项目公司承担
风险 设计不当
√ 承包商违约
√ 工程质量
√ 工地安全
√ 劳资/设备的获取
√ 劳动纠纷
√ 土地使用 √
效率低/材料浪费
√ 建造成本超支(项 目公司原因造成)
√ 完工风险
√ 融资成本高
√ 技术不过关
√ 地质条件
√
场地可及性/准备 √
工程/运营变更
√
运营风险 维护成本超支
√ 维护质量不好
√ 维护成本过高
√ 维修过于频繁
√ 运营效率低
√ 设备维护状况不佳
√ 移交后设备状况不 √
21
风险类别
政府承担
共同承担
项目公司承担
佳
法律风险 项目公司破产
√ 合同文件冲突
√
第三方延误/违约
√
设施所有权处置
√
收益风险 材料费上涨(政府引起)
√
材料费上涨(社会 资本方引起)
√ 收费/税收变更 √
宏观经济风险 通货膨胀
√
利率变化 √
外汇风险
√
不可抗力
√
其他风险 剩余风险
√
天气/环境恶劣
√
项目无法入库
√
4.4 风险管理
对本项目主要风险的管理措施进行分析,根据风险的具体情况, 通过风险回避、风险转移、风险减轻、风险准备金、风险融资等等方式合理分配风险。
22
4.4.1 法律、政策变更风险
该风险由政府和项目公司共同承担。对于本级政府范围内法律、政策变更造成的项目公司损失由政府方予以赔偿,对于非本级政府范围政策、法律变更造成的项目公司损失,政府仅在一定范围内赔偿。双方可在《PPP 合同》中进行约定,如发生法律变更,则双方根据实际情况进行协商,共同承担因法律变更带来的损失,避免任何一方承担全部法律变更风险。
4.4.2 项目完工风险
针对项目完工风险,通过 PPP 合同条款约定,由项目公司向政府有关部门提交建设期履约保函,在工程进度延误、完工日期延误或项目技术标准不达标时,政府有关部门按照约定从该保函中兑取相应的金额,以保证《PPP 合同》中项目公司能够积极履行建设进度相关义务。
如果上述完工风险由政府方原因导致,则项目公司的履约保函不会被兑取,由此产生的对项目公司合作期的影响,政府有关部门应当通过延长合作期或现金补偿的方式来消除。
4.4.3 运营管理风险
运营管理风险由项目公司承担,可通过两种方式控制。一方面, 在《PPP 合同》中进行要求和惩罚措施,与补贴费用相挂钩。另一方面,项目公司应当充分发挥监督职能,保障公司正常运营和规范运作。
4.4.4 成本超支风险
由政府方原因导致的建设成本超支风险由政府方承担,由项目公司原因导致的成本超支风险由项目公司承担。
23
4.4.5 不可抗力风险
该项风险由政府和社会投资人共同承担。该风险可通过风险转移及风险控制的方式进行防范。风险转移是通过签署契约的方式,将风险转移给能够以最低成本有效管理风险的一方,如签订保险合同。风险控制可通过制定应急计划、突发情况方案及预演进行防范。
5 责任识别
5.1 股权支出责任
是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的 股权投资支出责任。本项目某某市政府授权代表参与项目资本金出资, 占项目资本金投入的 16.02%。
5.2 运营补贴支出责任
指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任,本项目为主城区水系生态修复工程运营服务费与污水处理厂运行可行性缺口补助。项目公司无权直接收取污水处理费,由相关区政府代收污水处理费后转项目公司。
5.3 风险承担支出责任
是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由某某市政府承担的法律风险、政策风险、以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。
5.4 配套投入支出责任
是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任。
24
根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90 号),“切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本,统筹安排公共资金、资产和资源,平衡好公众负担和社会资本回报诉求,构建 PPP 项目合理回报机制。对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持 PPP 项目。……”“财金〔2016〕90 号”较早明确了除“一般公共预算”,政府性基金预算在适用条件时亦可用于 PPP 项目。
此后,《财政部对十二届全国人大五次会议第 2587 号建议的答复》(财金函〔2017〕85 号)提及“在大力推广 PPP 模式、积极为 PPP 项目落地创造条件的同时,为规范 PPP 发展,保障政府履约能力, 防范和控制财政风险,……明确要求统筹评估和控制 PPP 项目的财政支出责任,每一年度需要从一般公共预算安排的 PPP 项目支出责任不超过一般公共预算的 10%,……。且 10%„上限‟控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与 PPP 项目。” 按照国家相关政策规定,政府土地征拆费用均从政府土地出让金中支出,故本项目配套费用可按此执行。
综上所述,本项目征迁费用 58223.00 万元不列入政府一般公共预算支出中,在市本级政府性基金预算中列支。
6 支出测算
6.1 股权投资
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构
25
合理确定。本项目政府投资16.02%,股权投资现值为4000万元。
6.2 运营补贴
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。
经过计算后,运营期内每年政府付费金额补贴支出情况,详见表 6-2。
6.3 风险承担
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府,则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下, 可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例 确定风险承担支出。
情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下,可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设,测算各类风险发生带来的风险承担支出。
概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下, 可将所有可变风险参数作为变量,根据概率分布函数,计算各种风险 发生带来的风险承担支出。
PPP 项目各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定, 故计算采用情景分析法计算, 风险支出测算分为两个部分,即建设期和运营期,建设期和运营期风险支出概率按照如表 6-1 概率计算。
表 6-1 建设期和运营期风险支出概率
26
序号
建设期内风险后果及概率
经营期运营期内风险后果及概率
情景假设
风险后果
( 成本)
发生概率
情景假设
风险后果
(PPP 项目经营成本)
发生概率
1 有利 -5.00% 5.00% 很有利 -10.00% 10.00% 2 基本 0.00% 10.00% 有利 -5.00% 20.00% 3 不利 10.00% 50.00% 基本 5.00% 40.00% 4 较差 20.00% 25.00% 较差 10.00% 20.00% 5 很差 25.00% 10.00% 很差 15.00% 10.00%
经计算,政府自留风险支出情况详见表 6-2。
6.4 配套投入
本项目配套投入不列入政府一般公共预算支出。拟列入政府性基金预算支出。支出金额为 58223.00 万元,全部在市本级政府性基金预算中列支。
根据《政府性基金预算支出功能分类科目》,本项目配套投入为征迁费用,为目录中编码为:2120801,功能名称为征地和拆迁补偿支出。
6.5 政府付费支出
对本项目全生命周期内由地方财政负责支出的自留风险支出和政府付费支出汇总测算,详见下表:
27
表 6-2 本项目地方财政支出表(单位:万元)
年份
运营补贴支出
自留风险
股权支出
政府年度支出总计 主城区水系生态修 复 滨湖新区污水 处理厂 赵圈污水处理 厂 2018 0.00 109.01 0.00 490.00 4000.00 4599.01 2019 12111.16 152.62 1976.53 110.33
14350.64 2020 12710.14 174.42 2213.77 117.77
15216.10 2021 13349.32 196.23 2453.70 125.21
16124.45 2022 14031.41 218.03 2696.50 132.64
17078.58 2023 14759.29 218.03 2745.10 132.64
17855.06 2024 15536.03 218.03 2796.96 132.64
18683.66 2025 16364.91 218.03 2852.31 132.64
19567.89 2026 17249.44 218.03 2911.37 132.64
20511.48 2027 18193.34 218.03 2974.39 132.64
21518.41 2028 19200.61 218.03 3041.65 132.64
22592.93 2029 20275.50 218.03 3113.42 132.64
23739.59 2030 21422.54 218.03 3190.01 132.64
24963.22 2031 22646.59 218.03 3271.74 132.64
26269.00 2032 23952.81 218.03 3358.95 132.64
27662.43 2033 0.00 218.03 3452.02 74.38
3744.43 2034 0.00 218.03 3551.34 74.38
3843.75 2035 0.00 218.03 3657.33 74.38
3949.74 2036 0.00 218.03 3770.43 74.38
4062.84 2037 0.00 218.03 3891.12 74.38
4183.53 2038 0.00 218.03 4019.92 74.38
4312.33 2039 0.00 218.03 4157.36 74.38
4449.77 2040 0.00 218.03 4304.03 74.38
4596.44 2041 0.00 218.03 4460.54 74.38
4752.95 2042 0.00 218.03 4627.56 74.38
4919.97 2043 0.00 218.03 4805.80 74.38
5098.20 2044 0.00 218.03 4996.00 74.38
5288.40 2045 0.00 218.03 5198.96 74.38
5491.37 2046 0.00 218.03 5415.55 74.38
5707.96 2047 0.00 218.03 5646.68 74.38
5939.09
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7 财政承受能力评估
7.1 评估说明
本项目建设内容包含主城区水系生态修复工程、赵圈镇污水处理厂及滨湖新区污水处理厂,工程涉及某某市桃城区、滨湖新区、开发区,所以本项目由某某市本级、桃城区、滨湖新区、开发区共同承担支出责任。
某某市两级各财政承担分配原则如下:
1. 本项目股权支出及项目风险支出由某某市本级财政承担。
2. 水系生态修复工程涉及到各区,所以按照本级财政承担
25%,剩余部分由桃城区、滨湖新区、开发区按照本区一般公共预算支出所占三区的比例分别分担。
3. 赵圈镇污水处理厂及滨湖新区污水处理厂项目补贴支出
根据其行政归属,分别由桃城区财政及滨湖新区财政承担。
4. 项目配套投入的征迁费用 58223.00 万元由本级政府性基金预算中列支。
计算后,某某市本级及各区分担支出责任见下表:
29
表 7-1 某某市本级及各区分担支出责任表(单位:万元)
序号
年份
某某市本级支出责任
桃城区支出责任
开发区支出责任
滨湖新区支出责任
合计 1 2018 4490.00 0.00 0.00 109.01 4599.01 2 2019 3138.12 7737.61 2229.33 1245.58 14350.64 3 2020 3295.30 8259.78 2339.58 1321.44 15216.10 4 2021 3462.54 8803.76 2457.24 1400.92 16124.45 5 2022 3640.50 9371.01 2582.79 1484.28 17078.58 6 2023 3822.47 9765.85 2716.77 1549.97 17855.06 7 2024 4016.65 10187.20 2859.75 1620.06 18683.66 8 2025 4223.87 10636.83 3012.32 1694.87 19567.89 9 2026 4445.00 11116.64 3175.14 1774.69 20511.48 10 2027 4680.98 11628.67 3348.89 1859.87 21518.41 11 2028 4932.80 12175.07 3534.30 1950.77 22592.93 12 2029 5201.52 12758.14 3732.16 2047.77 23739.59 13 2030 5488.28 13380.36 3943.29 2151.29 24963.22 14 2031 5794.29 14044.35 4168.61 2261.75 26269.00 15 2032 6120.85 14752.91 4409.05 2379.63 27662.43 16 2033 74.38 3452.02 0.00 218.03 3744.43 17 2034 74.38 3551.34 0.00 218.03 3843.75 18 2035 74.38 3657.33 0.00 218.03 3949.74 19 2036 74.38 3770.43 0.00 218.03 4062.84 20 2037 74.38 3891.12 0.00 218.03 4183.53 21 2038 74.38 4019.92 0.00 218.03 4312.33 22 2039 74.38 4157.36 0.00 218.03 4449.77 23 2040 74.38 4304.03 0.00 218.03 4596.44 24 2041 74.38 4460.54 0.00 218.03 4752.95 25 2042 74.38 4627.56 0.00 218.03 4919.97 26 2043 74.38 4805.80 0.00 218.03 5098.20 27 2044 74.38 4996.00 0.00 218.03 5288.40 28 2045 74.38 5198.96 0.00 218.03 5491.37 29 2046 74.38 5415.55 0.00 218.03 5707.96 30 2047 74.38 5646.68 0.00 218.03 5939.09
30
7.2 某某 市本级财政承受能力评估
7.2.1 一般公共支出预算承受能力论证
1) 财政一般性公共支出测算
某某市本级 2013 年-2017 年一般公共预算支出情况,具体如下表所示:
表 7-2 市本级 2013 -2017 年一般公共预算支出(单位:万元)
年份 一般公共预算支出 一般公共预算支出增长率 2013 332184 - 2014 416124 25.27% 2015 421634 1.32% 2016 550193 30.49% 2017 486631 -11.55% 年均增长率 11.38%
根据 2013- 2017 年一般性公共预算支出的增长率平均值,可预测 2018 年及以后某某市本级一般性公共预算支出。2018 年一般公共预算支出数额按照预算数修正得出,2019 年—2027 年按照增长率 10%测算,2028 年—2037 年按照增长率 8%测算,2038 年—2047 年按照增长率 6%测算。则 2018—2047 年一般公共预算支出数额预估如下表:
31
表 7-3 某某市 2018-2047 年一般公共预算支出预测表(单位:万元)
序号 年份 增长率 一般公共预算支出预测 值 1 2018 修正值 585302.00 2 2019 10% 643832.20 3 2020 10% 708215.42 4 2021 10% 779036.96 5 2022 10% 856940.66 6 2023 10% 942634.72 7 2024 10% 1036898.20 8 2025 10% 1140588.02 9 2026 10% 1254646.82 10 2027 10% 1380111.50 11 2028 8% 1490520.42 12 2029 8% 1609762.05 13 2030 8% 1738543.02 14 2031 8% 1877626.46 15 2032 8% 2027836.58 16 2033 8% 2190063.50 17 2034 8% 2365268.58 18 2035 8% 2554490.07 19 2036 8% 2758849.27 20 2037 8% 2979557.22 21 2038 6% 3158330.65 22 2039 6% 3347830.49 23 2040 6% 3548700.32 24 2041 6% 3761622.34 25 2042 6% 3987319.68 26 2043 6% 4226558.86 27 2044 6% 4480152.39 28 2045 6% 4748961.53 29 2046 6% 5033899.22 30 2047...
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