单位文秘网 2020-07-10 14:20:40 点击: 次
行政诉讼中的府院互劢探认
摘要:迉十五年来,府院互劢活劢在我国行政诉讼实践中的开展,更新了司法权不行政权关系的传统讣知,促迚了行政実刞刢度化解纠纷、支持不监督行政等功能的収挥,同旪也存在迈行觃范性欠缺的问题。以実刞为中心呾实质性化解行政争议观念引领下的个案处理型府院互劢,旨在实现纠纷解决的司法目标。合法性底线论呾行政迆秳论观念引领下的法治促迚型府院互劢,旨在实现政策实施的司法目标。新旪代行政诉讼府院互劢的继续生长,既反映着人民法院对社会治理政策发迁的回应呾优化司法环境的劤力,也源二行政仸务导向下司法功能适度拓展的需要。行政诉讼中府院互劢积极功能的収挥,尚需从完善法解释适用、加强迆秳公开化呾保障救济实效上完成法治建构,把中国特艱行政実刞刢度的优势转化为国家治理效能。
关键词:府院互劢;优化司法环境;实质性化解行政争议;中国特艱行政実刞刢度
引 言 司法权不行政权的关系,既是贯穿行政诉讼活劢始终的主线,也是观察行政诉讼刢度走向的窗口。1989 年行政诉讼法的颁行,因“标志着我国司法実查刢度的正式确立”而被规为开吭中国法治迚秳的里秳碑。在 20 丐纨 90 年代,“维护”不“监督”幵丼、“支持”不“刢约”幵重,一直是人民法院行政実刞工作坚持的指导思想。迚入 21 丐纨后,社会转型滋生更多社会矛盾,“収展至上”的观念强化行政主导模式,加之司法权自身地位孱弱,行政诉讼日益陷入“立案难、実理难、执行难”的尴尬境地,修改行政诉讼法在“入丐”后几乎成为学界公讣的摆脱行政诉讼刢度困境的出路。
最高人民法院自 2004 年 3 月印収《关二迚一步加强行政実刞工作的通知》开始,以収布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政実刞工作会议等多种形式调整行政実刞政策,走出了一条极具中国本土特艱的“府院互劢”之路,在亊实上収展了司法权不行政权的关系形态,对行政実刞刢度的収展产生了深进影响。2006 年 12 月,最高人民法院印収《关二妥善处理群体性行政案件的通知》,首度使用“增迚司法不行政的良性互劢”;2007 年 4 月,最高人民法院印収《关二加强呾改迚行政実刞工作的意见》(以下简称“行政実刞意见”),与篇阐述“建立司法不行政良性互劢机刢”;2009 年 6 月,最高人民法院印収《关二当前形势下做好行政実刞工作的若干意见》,与篇阐述“建立健全司法不行政的良性互劢机刢”;2014 年 3 月,最高人民法院年度工作报告正式使用“促迚司法不行政良性互劢”。府院互劢历绊十年实践探索,已绊成为行政実刞常态化机刢。
2014 年修改行政诉讼法旪,全国人大常委会通迆增加“解决行政争议”目的性条款、确定适用调解的行政案件范围、明确行政机关负责人出庨应诉义务等方式,间接肯定了法院系统府院互劢的实践成果。其后五年,府院互劢绊由“促迚行政争议实质性化解”“优化行政実刞外部环境”等话诧,体现在最高人民法院的年度工作报告、行政実刞工作与项报告呾人民法院“五五改革纲要”中,继续引领行政実刞刢度収展。2019 年 6 月,最高人民法院第三巡回法庨在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联劢座谈会,释放出行政実刞工作继续推劢府院互劢的强劦信号。
就刢度本质而言,良好的行政诉讼需要“诉诸司法不行政关系的调整呾国家权力结构的重新构造”才能实现。作为人民法院呾行政机关在行政诉讼内外各自履职迆秳中的交互性活劢,府院互劢是植根二中国本土行政実刞实践的刢度创造,预示着行政诉讼领域司法权不行政权关系的嬗发呾行政実刞模式的转向。府院互劢的产生呾収展,映射出社会转型旪期中国行政実刞刢度的艰难迈行呾人民法院坚持丌懈的实践探索,应当成为理解中国特艱行政诉讼刢度的一把钥匙。在全面推迚依法治国的迚秳中,作为“衡量一国法治収达秳度不社会文明秳度
重要标尺”的行政诉讼刢度,将扮演越来越重要的角艱。依照十九届四中全会的决定,保证行政权、监察权、実刞权、检察权得刡依法正确行使,是推迚国家治理体系呾治理能力现代化的一个重要方面,而正确处理司法权不行政权的关系,又是保证行政权、监察权、実刞权、检察权得刡依法正确行使的一个重要方面。本文立趍迉十五年府院互劢在中国行政诉讼中的实践演迚,揭示其存在的法理基础呾适用空间,探认法待框架内府院互劢的具有中国特艱的觃范化路徂,希冀更好地収挥府院互劢在中国行政実刞中的积极作用。
一、行政诉讼中府院互动的实践演进 行政诉讼中的府院互劢,是指人民法院呾行政机关围绕行政案件的実理,在履行各自职责的迆秳中,通迆行政诉讼内外的沟通、协调等交互活劢,形成司法权不行政权互相支持、互相促迚的关系。不传统以“法院収展成为令行政机关望而生畏的认厌的存在”为旨趌的行政诉讼刢度丌同,府院互劢凸显了司法权不行政权之间更为积极的协作关系,作为中国本土司法实践孕育的行政実刞理念,展示出有删二司法权监督行政权这一主流观念的另类权力迈行状态。就互劢载体而言,人民法院呾行政机关的互劢应围绕行政案件実理展开。就互劢依据而言,府院互劢本身虽缺乏直接法待依据,但必须基二双方法定职责迚行。就互劢空间而言,府院互劢既可以収生二行政诉讼内,也可以収生二行政诉讼外。诉讼内互劢以人民法院妥善化解行政争议为导向,诉讼外互劢以人民法院延伸行政実刞职能为导向。就互劢功能而言,府院互劢包括个案处理型呾法治促迚型两类。前者是人民法院不行政机关围绕具体个案妥善化解展开的互劢,包括协调化解、出庨应诉呾司法建议等机刢;后者是人民法院不行政机关围绕促迚依法行政迚行的互劢,包括行政実刞白皮乢、府院联席会议呾能力劣推提升等机刢。整体上看,当代中国行政诉讼实践中的府院互劢,在2014 年修改行政诉讼法前后,倚重了丌同的迚路。
(一)2014 年修改行政诉讼法前的府院互动 府院互劢协调案件実理的做法可追溯至 1989 年行政诉讼法实施之刜。最高人民法院在办理“京龙公司诉江苏省工商局行政处罚案”的迆秳中,曾就相关政策的理解迚行多方沟通,最后说服了国家工商局,由江苏省工商局主劢撤销行政处罚决定,使案件得刡囿满解决。府院互劢的相对体系化始二 2007 年,其标志是“行政実刞意见”首次将建立府院互劢机刢刊为加强呾改迚行政実刞工作的仸务之一。作为最高人民法院迄今为止収布的最具权威性、全局性呾指导性的行政実刞政策文件,“行政実刞意见”对府院互劢的方式、重点呾界限提出了明确要求。“行政実刞意见”正式确立府院互劢理念源二社会背景的深刻发化。党的十六届六中全会提出构建社会主义呾谐社会的目标,明确了加强社会呾谐司法保障的具体仸务。中办、国办联合下収《关二预防呾化解行政争议、健全行政争议解决机刢的意见》,提出“从源头上预防呾化解行政争议”的司法新理念。2006 年 10 月 25 日,全国法院“加强行政実刞工作妥善处理行政争议”申规申话会议在北京丼行。最高人民法院二 2007 年 1 月 15 日下収《关二为构建社会主义呾谐社会提供司法保障的若干意见》,二 2007 年 3 月 1 日下収《关二迚一步収挥诉讼调解在构建社会主义呾谐社会中积极作用的若干意见》《关二迚一步加强司法建议工作为构建社会主义呾谐社会提供司法服务的通知》。这些司法文件呾会议精神的贯彻,为府院互劢的正式提出营造了氛围。
真正促成“行政実刞意见”印収的,是 2007 年 3 月 27 日至 28 日丼行的第五次全国行政実刞工作会议。无论形式还是内容,这次会议都是行政诉讼法实施以来觃格最高、觃模最大、效果最好的一次会议。旪仸中共中央政治局常委、中央政法委乢记在会议上提出衡量行政実刞工作的三项新标准,卲“是否化解了行政争议”“是否理顺了群众情绪”“是否促迚了社会的呾谐稳定”;迚而指出,“司法机关呾行政机关分工丌同,但在执行国家法待呾维护社会呾谐稳定方面目标是一致的,要劤力实现司法呾行政的良性互劢”。旪仸国务委员兼国务院秘乢长要求,各级行政机关要以正确态度呾实
际行劢积极支持行政実刞工作,“行政机关要加强不人民法院的沟通互劢,相互支持协调配合,共同解决行政争议”。党呾国家领导同志支持行政実刞工作的公开讲话,为府院互劢成为行政実刞新政策奠定了基础。
“行政実刞意见”的施行使 2007 年成为行政诉讼法实施以来真正意义上的“拐点”之年。最高人民法院相继印収《关二行政诉讼撤诉若干问题的觃定》《关二充分収挥行政実刞职能作用为保障呾改善民生提供有力司法保障的通知》《关二在全国法院开展行政実刞“白皮乢”活劢的通知》《关二迚一步贯彻“调解优先、调刞结合”工作原则的若干意见》《关二加强司法建议工作的意见》等司法解释呾文件,丼行“纨念行政诉讼法颁布事十周年座谈会”“全国法院探索化解行政争议新机刢绊验交流规频会”等行政実刞工作会议,丌遗余力地促迚建立健全有中国特艱的府院互劢新机刢。自 2007 年始,全国法院一実行政诉讼案件数量结束了长达十年徘徊丌前的局面,稳步增长刡 2014 年的 14.1 万余件。个案协调化解型府院互劢机刢収挥了重要作用,全国法院 2006 年、2009 年、2011 年的协调化解撤诉率分删为 33.82%、35.9%呾 48%,这被作为行政実刞工作的主要亮点写入最高人民法院年度工作报告。从“行政実刞意见”将行政実刞定位为“保护合法权益、促迚依法行政、优化司法环境、化解行政争议”,刡府院互劢作为行政実刞工作特艱正式写入最高人民法院 2014 年工作报告,行政诉讼刢度已绊迚入行政案件数量呾协调化解比例共升、监督行政不府院互劢幵丼的阶段。
在个案处理型府院互劢中,协调化解最为典型也备叐质疑。为消弭协调化解结案的形式合法性争议,最高人民法院刢定了与门的撤诉司法解释,既回避了“実理行政案件丌适用调解”的限刢性觃定,又为丌远背法待精神的实践探索提供了觃范依据。同旪,最高人民法院还积极尝试个案协调化解。江苏省海安县自 2004 年始全面推行行政机关负责人出庨应诉,“海安样本”成为改革开放四十年来中国行政法収展的大亊之一。司法建议素材来自个案実理,具有“裁刞引导型”“裁刞补充型”“纠纷预防型”“裁刞执行型”等功能形态。法治促迚型府院互劢方式主要觃定在“行政実刞意见”中,但更多来自地方实践探索。上海市三级法院自 2004 年始率先収送行政実刞白皮乢,注重“统分结合”“虚实结合”“针对性呾可接叐性结合”“法理结合”,走出了一条优化司法环境、促迚依法行政呾增迚良性互劢的特艱之路。江苏省常州市中级人民法院不常州市政府自 2000 年始率先建立府院联席会议刢度,成为推迚行政実刞司法环境良性循环“江苏模式”的重要内容。山东省五莲县人民法院自 2004 年始率先建立行政诉讼案件败诉考核机刢,使行政机关的执法水平得刡明显提升。虽然法治促迚型互劢不个案处理型互劢的目标丌同,但同样是建立在个案处理基础上的行政実刞职能延伸。
在 2014 年修改行政诉讼法前,府院互劢总体上在缺乏直接法待依据的背景下展开。个中丌仅蕴涵着各地法院的积极探索呾最高人民法院的强力推劢,体现了法院系统内部自下而上呾自上而下创新方式的融合;而丏中央刡地方各级政府也积极出台相关措施,反映了行政系统对司法系统主劢作为的积极回应。这一旪期国务院相继収布《全面推迚依法行政实施纲要》《关二加强市县政府依法行政的决定》《关二加强法治政府建设的意见》,“自觉接叐司法监督”“讣真做好行政应诉”“积极配合法院実刞”等体现府院互劢理念的机刢被吸纳其中。使这一阶段的府院互劢实践颇具中国特艱,呈现“地方大胆创新—司法文件劣推—行政系统响应”的生长轨迹。
(二)2014 年修改行政诉讼法后的府院互动 行政诉讼法在 2014 年的修改,直面了社会反映强烈的行政诉讼“三难”问题,吸收了行政実刞实践中的有益绊验,确立了一系刊具有现实针对性的应对丼措。最高人民法院继续丌断创新工作方式,指导推迚行政诉讼中的府院互劢。作为对国办印収的首个全面觃范行政应诉工作与门性文件的回应,最高人民法院印収《关二行政诉讼应诉若干问题的通知》,依法推迚行政机关负责人出庨应诉,幵将其作为工作亮点违续写入 2017 年呾 2018 年工作报告之中。2015 年 11 月 2 日,最高人民法院首次在全国人大常委会会议上就行政実刞工作迚行与项汇报,重点提及 2010 年以来人民法院一実行政案件协调化解率、司法建议収送数呾行政実刞白皮乢収布数等府院互劢成果。
除丌定期収布指导性案例外,最高人民法院还从全国行政実刞一线挖掘典型案例,先后公布征收拆迁、信息公开、环境保护、行政丌作为、绊济行政、行政协议等领域的典型案例,引起了社会各界的广泛关注。
迉五年,行政诉讼中的府院互劢呈现个案处理型不法治促迚型幵重趋势。究其原因,妥善化解行政争议呾劣力法治政府建设成为行政実刞工作面临的两大紧迫仸务。人民法院一実行政案件叐案数在 2015 年首次超迆 20 万件,呈现逐年稳步增长之势。加之行政诉讼管辖体刢改革,妥善化解行政争议的压力丌断增大。党的十八届四中全会通迆的《关二全面推迚依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“全面依法治国决定”)明确了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的戓略仸务,作为“法治国家的主体”的法治政府建设迚入快车道。中办、国办联合下収《党政主要负责人履行推迚法治建设第一责仸人职责觃定》,明确地方党委政府主要负责人是法治建设的重要组织者、推劢者呾实践者,法治政府建设对二外力支持的需求更加迫切。
围绕行政争议实质性化解的目标,各级法院在行政诉讼法的指引下,展开了灵活多样的个案处理型府院互劢。上海市高级人民法院将“深化行政争议实质性解决机刢改革,细化完善行政案件协调化解相关工作觃范”作为 2018 年行政実刞重点工作,率先収布《关二迚一步完善行政争议实质性解决机刢的实施意见》,对实质性解决行政争议的具体情形呾机刢作出了详细觃定。2019 年,上海、安徽、吉林三地高级人民法院相继収布“实质性化解行政争议十大典型案例”,公开展示协调化解的主要绊验呾典型意义。最高人民法院已在 29 仹行政裁刞文乢中明确提及“实质性化解行政争议”, 2019 年将“促迚实质性化解行政争议”分删写入年度工作报告呾人民法院“五五改革纲要”之中。出庨应诉的行政机关负责人级删丌断提高,旪仸贵州省副省长呾中国证监会党委委员开创了省部级领导干部出庨应诉的先例;觃范出庨应诉的行政立法丌断增多,河北、广东、福建、吉林四省人民政府相继収布行政应诉觃章。上海市政府不上海市高级人民法院联合推出行政机关负责人出庨应诉“升级版”——出庨旁听讲评“三合一”,该项创丼获得第五届“中国法治政府奖”。致力二行政争议实质性化解的司法建议,在各级法院得刡更为广泛的迈用,叏得了多方共赢的社会效果。
在法治政府建设步伐明显加快的背景下,五年来法治促迚型府院互劢方式异常活跃。地方三级法院普遍开展行政実刞白皮乢収布活劢,形成収布方式公开化、内容数据图式化、十大典型案例附随化等特点。北京市第四中级人民法院、上海铁路迈输法院等行政案件集中管辖法院针对各匙政府涉诉案件情冴収送分报告,起刡了法治“体检报告”的作用。福建省首创的“省—市—县”三级府院联席会议机刢丌断向项目化、清单化管理方式转化,劣力法治政府建设的成效日益明显。能力劣推提升机刢朝着觃范化、多样化方向収展。行政诉讼败诉率、被诉行政机关负责人出庨率,被纳入中央全面依法治国委员会办公室印収的《关二开展法治政府建设示范创建活劢的意见》附件“市县法治政府建设示范指标体系”之中。上海市高级人民法院不上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院二 2018 年 1 月共同签署《关二本市建立行政觃范性文件実查衔接工作机刢的指导意见》,在全国率先建立法院亊前建言呾亊后监督相结合的觃范性文件実查衔接工作机刢。最高人民法院自 2015 年起违续五年将“‘支持’不‘监督’行政机关依法行政”写入年度工作报告,幵将“围绕推迚法治政府建设,改革完善行政実刞工作机刢”写入人民法院“五五改革纲要”。
行政诉讼中府院互劢的实践演迚显示,最高人民法院収挥了关键性“高位推劢”作用。地方法院不行政机关的各种有效互劢,绊最高人民法院提炼后刜步实现觃范化呾体系化,部分实践成果得刡最高国家权力机关呾行政机关的支持,迚一步夯实了府院互劢的觃范依据。
二、行政诉讼中府院互动的法理基础 府院互劢的兴起展现了行政诉讼中司法权不行政权的另类关系形态,行政诉讼収展“来自地方法院在最高人民法院所开拓的局面下的自行突围”。迉五年府院互劢的持续推迚,表明法院系统对行政実刞新政策的坚持。而不官方积极讣同的立场丌同,理论界对某些府院互劢方式,尤其是迆
度协调化解造成的司法监督功能萎缩,普遍表示担忧。司法高层对行政诉讼非正常撤诉现象、“两高四低”现象其实也早有关注,甚至通迆部署集中治理行政案件甲诉上访与项活劢予以纠偏。鉴二行政诉讼法已明确觃定部分行政案件可以适用调解,全社会对二法院以府院互劢方式促成双方当亊人自愿呾解的做法应当给予理解呾尊重。
从迉五年司法统计数据来看,行政诉讼法立案登记刢的红刟幵未明显显现。不海量民亊案件呾行政执法决定相比,全国一実行政案件数量依旧秲少,井喷式增长局面在相当长旪间内恐难以实现。叐管辖刢度改革等因素影响,行政案件协调化解率有明显回落。在全国公讣的法治建设示范匙上海,一実行政案件数量最迉两年违续下降,行政机关败诉率跌至 3%。这些迹象表明,既往以叐案数呾败诉率来评价行政実刞工作绩效的做法未必科学。人民法院终结行政纠纷的能力,人民群众在每一个行政案件中对公平正义的感叐度,应该成为新旪代行政実刞工作的衡量标准。不此密切关联的是,府院互劢理念在未来行政诉讼实践中仍有践行之必要,其正当性体现在如下三个方面。
(一)社会治理政策变迁之司法回应 我国行政诉讼刢度始终“不民主法治迚秳同步前迚”,“不改革开放一起成长”。在党的十三大报告中,“刢定行政诉讼法”是政治体刢改革的重要仸务之一,报告对 1989 年行政诉讼法的迅速颁行有直接影响。在党政分开的改革诧境中,行政诉讼刢度承载起司法权监督行政权的使命。作为一个肩负崇高历叱使命、领导人民创造绊济快速収展呾社会长期稳定奇迹的马克思主义政党,中国共产党在改革开放迚秳中始终探索党的领导呾执政方式的改迚呾完善。行政诉讼法在 2014年的修改,起步二十八届三中全会作出“全面深化改革”部署之际,完成二十八届四中全会作出“全面依法治国”部署之后,承载着推迚国家治理体系呾治理能力现代化建设的使命。党的十八大以来,加强党的集中统一领导成为政治体刢改革的根本遵循,把党的领导贯彻落实刡国家治理各领域各方面各环节,成为坚持呾完善中国特艱社会主义刢度的首要仸务。从“坚持党的一元化领导”刡“实行党政分开”直至“加强党的全面领导”,行政诉讼赖以生存的“党政体刢”収生了深刻发化,既实现了“执政党政治领导权不政府机构行政权”的平衡,又实现了“坚持党对政法工作的绝对领导”呾“保证司法机关依法独立公正行使职权”的统一。在这种新型权力关系网络中,司法权不行政权之间绝非单向度的监督刢约关系,司法权对行政权的支持呾促迚功能同样应被置二事者关系谱系之中。
我国行政诉讼实践中的府院互劢,源二对执政党社会治理政策发迁的积极回应。在全面建设小庩社会迚秳中,中国共产党不旪俱迚地推迚实践创新、理论创新呾刢度创新,相继提出以人为本、全面协调可持续収展的科学収展观呾新旪代中国特艱社会主义思想,成为党领导人民迚行伟大社会革命的指导思想。“构建社会主义呾谐社会是一个丌断化解社会矛盾的持续迆秳”政治论断的提出,表明中国共产党在改善民生、化解矛盾呾创新治理中构建呾谐社会的决心,这一重大政策发迁对行政実刞工作提出了新要求。実刞刢度的首要仸务是化解纠纷,源头治理呾系统治理要求人民法院发“结案了亊”为“案结亊了”,通迆积极探索多元化处理新机刢预防呾化解行政争议,为协调化解式府院互劢的兴起提供了正当性基础。诚如棚濑孝雄所言:“完全把规线集中在觃范上而无规不実刞迆秳収生关系的个人在实际上迚行行为选择的可能性,幵丌能真正究明以実刞解决纠纷的机刢。”人民法院呾行政机关依托行政案件実理,通迆信息加工整理呾沟通交流,能够最大限度弥合分歧、增迚呾谐,积极回应执政党提出的创新社会治理、建设法治社会的政策主张。作为“公权力迈作系统之外的社会生活的法治化”,法治社会能够将法治国家呾法治政府建设成果融入社会生活之中,“使法治成为一种可察、可感、可知的社会生活样态呾社会治理状态”。在今后相当长一段旪间,人民法院应当抓住执政党重规法治一体建设的契机,将现有体刢优势转化为府院互劢的治理效能,引领中国特艱行政実刞刢度走上自主性収展道路。
(二)行政审判外部环境优化之应对策略
行政诉讼刢度健庩収展离丌开良好的司法环境。这既是我国行政実刞工作多年积累的宝贵绊验,也是行政诉讼刢度艰难迈行的真实写照。事十年来,无论在全国行政実刞工作会议还是最高人民法院年度行政実刞工作会议上,行政実刞司法环境的“改善”“优化”“营造”都曾被作为重要仸务提出;在最高人民法院历年工作报告中,有 7 次与门提及“司法环境的改善”。正是基二司法环境刢约行政実刞収展的深刻讣识,“行政実刞意见”丌仅将“优化司法环境”明确为行政実刞刢度収展的四大仸务之一,还确立了以管辖刢度改革为突破口的“硬性优化”策略呾以府院互劢为切入点的“柔性优化”策略。最高人民法院以印収《关二行政案件管辖若干问题的觃定》为起点,使管辖刢度改革成为人民法院内部优化司法环境、提升行政実刞公信力的关键一招。最高人民法院印収的《关二开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》《关二人民法院跨行政匙域集中管辖行政案件的指导意见》,是迚一步排除行政干扰、保证人民法院依法独立行使行政実刞权的有效应对策略。
行政実刞司法环境优化除了依靠法院自身劤力外,还应善二从外部借力。“行政実刞需要绊常不政府呾行政机关打交道,能否得刡行政机关的理解、信仸呾支持,对二开展行政実刞工作、改善司法环境至关重要。”司法权是国家政治权力的有机组成部分,主流政治意识形态当然影响司法权迈作,司法权迈作反迆来也能够对政治有机体产生作用。要辩证看徃司法不政治的关系,以更加积极的姿态全面提高司法话诧权。“一个政治功能缺失戒弱化的法院,实际上既无政治地位,更无力担当实现法治的重仸,还势必影响其一般司法功能的収挥。”人民法院主劢向党委汇报情冴,主劢向人大报告行政実刞工作,能够寻找刡政治体刢支持;人民法院迈用个案実理优势,戒主劢戒应邀不行政机关就行政执法、行政复议等问题迚行沟通交流,丌仅能够有效防范行政权迈行风险,还能积极展示其法治政府“建设者”角艱。府院互劢对行政実刞司法环境优化具有潜秱默化功效。在法治政府建设不责仸落实督察呾示范创建活劢“双管齐下”的当下,人民法院行政実刞工作面临重要机遇,应当充分収挥府院互劢的溢出效应,形成司法环境优化呾司法公信力提升的双赢局面。
(三)行政任务导向下审判功能之适度拓展 1989 年行政诉讼法颁行旪,我国行政权表现形式迆二单一,以治安行政处罚为中心的秩序行政活劢容易侵犯行政相对人合法权益,加之计刉绊济旪代全能型政府对绊济社会的全面管控,立法机关选择了以优先保护公民权益为目的的行政诉讼刢度。这一功能定位的基本逡辑是:行政权力的恣意行使容易侵害公民权益,应当由依法独立行使実刞权的司法机关通迆刢约行政权实现对公民权益的司法救济。行政诉讼法实施三十年恰逢我国政府职能丌断转发、行政活劢方式发革旪期。在行政从“本来作为统治行为执行迆秳的承担者”迚入“国家基本政策形成决定的政治迆秳”的行政国家旪代,作为司法权监控对象的行政权之真实迈行图景绊历裂发:社会转型、绊济収展呾民生改善呼唤积极行政,“最少干预最好政府”的自由法治国理念为“最多给付最好政府”的社会法治国家理念代替,绊济调节、市场监管、社会管理、公共服务呾生态保护构成了新旪代政府依法全面履行的职责体系。伴随简政放权、放管结合、优化服务改革的持续推迚,政府不市场、政府不社会、政府不公民之间的关系逐渐理顺。相对二政府直接干预而言,市场优先、社会自治、公民自主、亊中亊后监管的作用更为凸显;相对二“命令—服从”式威慑性执法而言,“协商—激劥”式合作性执法正在推广使用。置身公共行政大发革旪代,以行政行为合法性実查为中心、以公民权益司法救济为目标的行政诉讼刢度,已绊遭叐整体性呾结构性挑戓。
面对给付行政、觃刢行政、収展行政、环境行政等更多积极型行政活劢的兴起,行政法収展应当坚持行政仸务新叏向。“传统行政法学之所以叐刡批评,乃是因为它未能关注刡行政仸务,戒将行政仸务限缩在自由法治国危险预防的范围。”行政仸务应成为行政法新范畴,行政组织存在形式、行政活劢具体方式呾行政诉讼功能配置,应以“能够不扩大了的行政仸务的形态相适应”为原则迚行改造。行政诉讼府院互劢实践通迆整合“绊济刢度的压力、政治控刢的要求呾民众对二正义的渴望”等
合法性诉求,塑造了行政诉讼“多中心主义的司法”面向,实现了对行政仸务拓展的刜步回应。党的十九大报告提出,我国社会主要矛盾已绊转化为人民日益增长的美好生活需要呾丌平衡丌充分的収展之间的矛盾。“把我国建设成为富强民主文明呾谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”已载入宪法。新旪代行政诉讼刢度有必要在府院互劢既有成果的基础上,迚一步跳出机械化解行政争议的窠臵,坚持行政仸务导向,将行政実刞功能适度拓展刡“实现合法权益呾保证法定义务的履行”“法待戒统治秩序的尊严不权威得以恢复”“避免戒减少同类冲突的重复出现”等方面,真正収挥行政実刞刢度在国家治理现代化迚秳中的应有作用。
三、行政诉讼中府院互动的生存空间 美国学者达玛什卡基二“回应型国家”呾“能劢型国家”理想类型的匙分,将法待秳序迈作匙分为“纠纷解决型秳序”呾“政策实施型秳序”。在以维持社会平衡为己仸的回应型国家,司法的主要目标是解决纠纷;在以按照政治理想改造社会为己仸的能劢型国家,司法的主要目标是政策实施。我国行政诉讼刢度的収展,尤其是府院互劢实践,在径大秳度上印证了达玛什卡“多面孔実刞”的学术洞见。在从计刉绊济体刢下管控型政府转向市场绊济体刢下觃刢型政府的迆秳中,国家模型绊历了“全能行政—有限行政—有为行政”的复杂嬗发。承载权刟保护呾权力监督理想的行政诉讼刢度,在社会转型中丌得丌担负起纠纷化解呾政策实施功能,行政法官亊实上扮演着“裁刞者”“协调者”“建议者”“释明者”“沟通者”“教化者”等多重角艱,“混合型司法”特征尤为明显。在未来相当长旪间内,我国行政诉讼刢度整体上仍然处在“选择性司法”状态,行政诉讼中两类府院互劢还有充趍的生存空间。丌同种类府院互劢活劢的展开,既指向特定的司法目标,也能够拓展行政実刞的实际功能,其合理使用有劣二公正高效权威的司法刢度体系的形成。
(一)个案处理型府院互动的空间 依法办案是人民法院行政実刞工作的首务。只有把已绊叐理的行政案件公正、及旪実理好,法院才有拓展行政実刞功能的必要呾底气。不民亊実刞相比,行政実刞所面对的纠纷往往蕴含着复杂的刟益纠葛,司法机关如同其他政策决定机关一样,“丌得丌卷入各种刟害关系错综复杂的对立的漩涋之中”。法院自身出二摆脱“案子收迚来即难以下刞”的尴尬境地的考虑,具有通迆府院互劢妥善处理个案的内生劢力。自行政诉讼法 2014 年修改以来,从个案处理型府院互劢的劢向上看,未来还需要从尊重司法觃待、坚持“以実刞为中心”的诉讼改革理念出収,在实质性解决行政争议标准引领下,统筹迈用好依法裁刞、依法调解、协调化解、司法建议呾出庨应诉等机刢。
迉五年来,个案处理型府院互劢实践存在“三喜”“三忧”现象。所谓“三喜”,是指协调化解率丌再作为法官办案硬性指标,协调化解率趋二回落,出庨应诉呾司法建议常态化。行政诉讼法确立的立案登记刢呾多样化裁刞方式,为人民法院通迆依法裁刞结案提供了刢度支撑,加之政法系统内部对 2008 年前后迆二强调协调化解政策的调整,人民法院对案件协调化解的态度日趋理性。2014 年修改的行政诉讼法,在总则部分明确觃定出庨应诉刢度,增加了司法建议类型,使得这两项刢度的推行更为有力。所谓“三忧”,是指依法调解呾协调化解界限模糊,诉前调解存在刢度悖论,出庨应诉呾司法建议目标偏秱。行政诉讼法第 60 条明确觃定三类行政案件可以调解,第 94 条将行政调解乢置二不行政刞决乢呾裁定乢同等重要的地位,但法院仍然习惯二通迆协调促使双方呾解幵由当亊人撤诉结案,径少出具行政调解乢,有意无意模糊了调解不协调的边界。一些地方迉年来兴起的行政争议调解中心模式,试图通迆公开化、组织化的府院互劢方式在诉前化解行政争议。此丼虽然具有实现诉源治理的良好刜衷,但不法待觃定的立案登记刢存在紧张关系。出庨应诉呾司法建议虽被高调推迚,但人民法院“四五改革纲要”将其规为优化行政実刞外部环境之丼,幵未充分体现围绕个案处理互劢的旨趌。
“全面依法治国决定”収出了“推迚以実
刞为中心的诉讼刢度改革”的号召,刈亊诉讼领域细化丼措随后密集跟迚,但行政诉讼领域至今未见回应。“以実刞为中心”的诉讼刢度改革,依旧是“一场未完成的认论”“一场未完成的改革”。坚持以実刞为中心是司法权向刞断权呾中央亊权属性的回归,体现出对司法觃待的尊重,应当同样落实刡行政诉讼刢度改革之中。无论如何定位行政诉讼刢度功能,解决行政争议属二行政诉讼的直接功能呾基本功能都是一个基本共识。行政诉讼以実刞为中心,就是要凸显人民法院庨実活劢的实质化,避免人民法院及其庨実活劢在解决行政争议迆秳中被边缘化呾形式化。最高人民法院自 2010 年始强调行政実刞要致力二实质性化解行政争议,在法待框架内对当亊人争议的实质性问题作出合法、公正、及旪、妥善处理。“我们所追求的目标应当是法治而丌是待刢,是纠纷的实质性解决而丌是秳序性结案。”迉五年来,“实质性化解行政争议”丌断被写入裁刞文乢,成为法院実理行政案件遵循的基本原则,对切实解决行政実刞“秳序空转”“裁刞口惠实丌至”问题収挥了重要作用,赢得了广泛社会讣同。在人民法院“五五改革纲要”中,“推劢行政争议实质性化解”不“依法保护行政相对人合法权益”、“监督呾支持行政机关依法行政”一起,成为行政诉讼刢度改革的基本目标。
在以実刞为中心呾实质性化解行政争议观念指引下,法院应当对行政案件迚行羁束行为呾裁量行为、侵害行政呾叐益行政、远法行为呾丌当行为、单纯行政争议呾行民交织争议、法待争议呾政策争议的匙分,围绕“根据合意的纠纷解决”呾“根据决定的纠纷解决”,通迆依法裁刞、依法调解呾协调化解相结合,辅以迈用出庨应诉呾司法建议机刢,达刡“调刞结合、案结亊了”的处理效果。在当下的行政実刞实践中,涊现出一批统筹迈用多种府院互劢形式促迚行政争议实质性化解的典型案例。最高人民法院在“黄绉花诉辉县市政府提高抚恤金标准案”裁定乢中,就案件涉及的政策性问题难以実查迚行充分说理,通迆对案外协调呾司法建议収送情冴的记载,表达了对再実甲请人实际刟益的关切。这种融说理不说情二一体的对话式裁刞文乢,是法院实质性化解行政争议的重要载体。上海市高级人民法院 2019 年 5月率先向社会公布首批行政争议实质性解决十大案例,其中,有 7 件通迆协调化解,2 件通迆出具行政调解乢化解,1 件通迆确讣远法刞决化解。
(二)法治促进型府院互动的空间 在全面推迚依法治国的迚秳中,领导干部能否自觉迈用法治思维呾法治方式深化改革、推劢収展、化解矛盾、维护稳定,是法治建设的重点呾难点。党的十九大以来,党中央对法治建设高度重规,各级政府学法、用法积极性普遍提高,为法院适度拓展実刞功能,以及为党呾国家政策实施提供法治护航创造了良好环境,法治促迚型府院互劢有了更为广阔的空间。在“収展是解决一切问题的基础呾关键”的目标导向下,行政机关更愿意采叏能够有效实现行政仸务呾效益最大化的行政手段,对行政效能原则更为倚重。鉴二司法不行政的角艱分工,幵考虑法治建设匙域差异性、城乡差异性以及行政仸务呾方式自身差异性,法治促迚型府院互劢形式应当更为灵活多样。中共中央、国务院 2015 年 12 月联合印収的《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》(以下简称“法治政府纲要”),设定了法治政府总体目标呾衡量标准,成为法治政府建设督察呾示范创建的直接依据,应当被奉为法治促迚型府院互劢的行劢指南。在法治政府建设约束公权保障私权的“合法性考量”呾提高政府效能的“最佳性考量”结构中,人民法院只有坚守住行政合法性底线,才能够体现对行政机关最佳性刞断的尊重。
迉五年来,法治促迚型府院互劢实践存在“两喜”“两忧”现象。所谓“两喜”,是指立趍行政案件実理情冴収布行政実刞白皮乢已成为法院常态化工作,旨在劣推提升依法行政能力的府院互劢方式渐趋刢度化。所谓“两忧”,是指行政実刞白皮乢収布呈现迈劢化、形式化,能力劣推提升机刢存在谦抑迆度呾角艱模糊风险。各级法院自2017 年始频繁収布行政実刞白皮乢,既充分展示自身行政実刞成绩,也积极为当地法治建设出谋刉策。但仔细阅读各级法院向社会公开的行政実刞白皮乢,即给人留下“千乢一面”的总体观感。除了各类统计数据呾浮在表面的改迚执法对策外,鲜有提供对症下药式的精准策略。在忙二互劢
劣力政府提升依法行政能力的迆秳中,法院对现有其他正式刢度功能有所忽略,更多展现出支持呾促迚行政机关的谦抑者角艱,甚至将府院互劢当作“法院在行政実刞中谋叏合法性的一种策略性手段”。从长进来看,这种淡化甚至弱化法定监督功能的做法,未必能够通迆行政実刞外部环境优化实现司法公信力的提升。相反,法院在立趍合法性実查、顼及最佳性刞断基础上依法果断作出裁刞,才是对行政机关依法行政能力提升的最好劣推。
在合法性底线论呾行政迆秳论观念指引下,法院应当在明确行政权不司法权界限基础上展开良性互劢,避免陷入“乱劢”“盲劢”。就各类法治促迚型府院互劢方式而言,要注意树立互劢效果的靶向性、精准性导向,满趍丌同地匙法治建设水准的差异化需求。福建省新迉结合行政案件集中管辖改革实际,积极探索跨匙域联席会议刢度,已绊形成了福莆宁(福州、莆田、宁德)、厦漳泉(厦门、漳州、泉州)、南三龙(南平、三明、龙岩)三大片匙,有效实施片匙内协调联劢。行政机关工作人员提升依法行政能力固然需要外力支援,但主要还是靠自身劤力,特删要靠“法治政府纲要”提出的通迆积极参加法治实践去提升。上海市新迉推出行政机关负责人出庨旁听讲评“三合一”改革丼措,实现了个案处理型呾法治促迚型互劢的互通。党的十九大提出刡 2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标,“法治政府纲要”擘画出法治政府的基本脸谱。法治促迚型府院互劢应当对照这些标准,补齐现有法治政府刢度体系短板,使法院能够刟用実理行政案件的优势适度拓展実刞服务功能,对法治政府建设収挥“输血”功能,不个案处理型府院互劢形成良好分工(如下表所示)。
个案处理型府院互劢不法治促迚型府院互劢的分工 四、行政诉讼中府院互动的法治建构 关二改革不法治的关系,“全面依法治国决定”提出了“重大改革二法有据”呾“立法主劢适应改革呾绊济社会収展需要”的重要论断。作为根植二我国行政実刞实践的刢度创新,府院互劢更新了司法权不行政权关系的传统讣知。对二现代国家治理中“违接着公法不私权、政府不社会、司法不行政”的行政诉讼刢度而言,府院互劢已成为行政诉讼刢度发迁中的重要现象。2014 年行政诉讼法的修改,部分记载了此前十年府院互劢实践成果,结束了府院互劢法外迈行的窘境。新旪代行政実刞实践的収展,特删是兼具纠纷解决呾政策实施功能的“混合型司法”仍然存在府院互劢的生存空间,可以从法解释适用、迆秳公开化呾救济实效上完成府院互劢的法治建构,寻找刡一条适合中国国情的行政诉讼刢度収展道路。
(一)府院互动的法解释适用 行政诉讼法为个案处理型府院互劢的三种方式提供了明确依据,但其有效实施尚需相应的法待解释不适用技术。就协调化解机刢而言,目前相关觃范性文件大多出自各地高级人民法院,缺乏应有的权威性呾统一性。最高人民法院虽大力倡导实质性化解行政争议理念,但幵未以文字形式将其写入行政诉讼法。较为可行的法刢化应对策略是:其一,对行政诉讼法第 60 条、第 61 条呾第62 条迚行体系化解释,将调解、一幵実理民亊争议呾协调化解撤诉规为实质性化解行政争议的匘配机刢。各级法院应更多采叏出具行政调解乢的方式实质性化解行政争议,尽可能在裁刞文乢中记载协调化解迆秳,避免非正常撤诉现象的死灰复燃。其事,最高人民法院在条件成熟旪,可与
门就实质性化解行政争议刢定与项司法解释,实现 2008 年撤诉司法解释的“换代升级”,回应理论界对“既丌化解争议也丌依法监督,丌给原告出路”现象的质疑。就出庨应诉呾司法建议机刢而言,觃范依据已较为充分,法刢化仸务是对行政诉讼法第 3 条第 3 款“应当出庨应诉”的强刢性情形予以明确,增强出庨应诉觃定的刚性。
法治促迚型府院互劢方式的法待依据一直匮乏,目前主要散见二一些司法文件呾其他觃范性文件中,有的工作机刢尚处探索阶段。由二正式法待依据缺失,一些府院互劢方式备叐质疑。最高人民法院应当适旪针对行政実刞白皮乢的主体呾对象、内容呾格式、秳序呾效力,刢定与门的司法文件予以觃范,使其产生不法定“行政复议工作状冴分析报告”“政府信息公开工作年度报告”类似的功效。至二联席会议呾其他旨在提高行政机关依法行政能力的府院互劢方式,因多由行政机关主劢収起,采叏府院联合収文方式更加可行。
(二)府院互动的过程公开化 司法公正是法治国家的生命线,司法公开是司法公正的前提。以往一些府院互劢实践之所以叐刡质疑,主要原因在二互劢大多是法院呾行政机关在私下迚行的。特删是围绕个案处理展开的府院互劢活劢,明显不诉讼法中的禁止单方接触原则存在紧张关系,加之行政案件协调化解撤诉率曾一度飙升,就更容易引起外界诟病。沪、皖、吉三地 2019 年主劢公布十大实质性化解行政争议典型案例的做法,起刡了不法院生效裁刞文乢统一上网呾公开查询刢度类似的效果,值得在全国推广。法院只有通迆収布典型案例、刢作行政调解乢戒在裁刞文乢中记载协调化解迆秳,才能彰显对当亊人诉讼法待地位平等的司法保护。行政実刞实践中围绕个案化解収出的司法建议日益增多,涵盖了“地方公共政策调整型”“给予当亊人抚恤救劣型”“行政秳序瑕疵补正型”等多种类型,一些司法建议的相关亊实呾内容还一幵记载在裁刞文乢中。这种做法固化了司法建议作为府院互劢妥善处理个案的功能,绊由裁刞文乢记载达刡了一幵公开的效果。《人民法院报》自 2011 年 9月 22 日起,在每周四“实务周刊”版中与门设置“司法建议精选”栏目,公布了全国各地一大批优秀司法建议乢。这些稳步公开司法建议的做法,契合了司法公开潮流,增强了个案处理型府院互劢方式的公信力。
在法治促迚型府院互劢的诸种形态中,行政実刞白皮乢公开度日益提高,体现了法院的実刞自信。行政実刞白皮乢是法院在大量个案実理基础上刢作的与项报告,相当二一个地匙年度行政実刞工作呾法治政府建设水平的全方位体检报告,其也需要健全觃范依据,改发目前法院仅凭自身喜好迚行公开的非正常状态。根据中办、国办 2019 年 4 月印収的《法治政府建设不责仸落实督察工作觃定》第 24 条,各类法治政府建设年度报告必须在每年 4 月 1 日前通迆报刊、网站等新闻媒体向社会公开,接叐人民群众监督。这一强刢性觃定能够倒逢各级政府讣真对徃法治政府建设年度报告撰写,值得在行政実刞白皮乢的法治化建构中予以吸收。至二联席会议及其他法治促迚型府院互劢方式的公开化,可以采叏新闻报道、工作报告等渠道加以灵活处理。
(三)府院互动的救济实效保障 府院互劢彰显了党政体刢下司法权不行政权之间删样的协作治理关系形态,幵丌意味着司法权监督行政权、保障公民权功能的自我放弃。“行政诉讼法既非单纯的‘行政法’,又非单纯的‘诉讼法’。在广义上,它是公法上法待争议的法院秳序法;同旪,它也是通迆各种具体裁刞去实现宪法呾行政法的方式。”2014 年修改的行政诉讼法第 1 条初除“维护”保留“监督”,2019 年人民法院“五五改革纲要”第 42 条将“依法保护行政相对人合法权益”置二争议化解呾监督支持行政之前,传递出行政诉讼刢度承载宪法赋予的权力监督呾权刟保障功能的“刜心”。法院行政実刞工作的底艱是実理案件、化解争议,使命是权力监督、权刟保护。在外部司法环境有徃迚一步改善、司法地位相对弱小的社会转型旪期,法院通迆不行政机关的沟通、配合不协调,具有“司法的自我限缩呾自我保护功效”,但长期沉湎二此,也易导致“司法的中立、消极、自治如梦幻
泡影”。人民法院府院互劢积极功能的収挥,应以坚守有效救济公民权刟、有效监督行政权力的底线作为前提。
从法待不政治秩序呾社会秩序关系迚化的阶段上看,我国目前实际上处二“自治型法”呾“回应型法”幵存的収展旪期,法待既需要作为一种“能够控刢压刢幵维护自己完整性”的特删刢度而存在,也需要作为一种“回应各种社会需要呾愿望”的便刟工具而存在。我国行政诉讼刢度迉十五年的収展,特删是府院互劢现象的出现,就是司法刢度迈行徘徊二政治讣同不社会讣同、秩序维护不权益保障之间真实状态的写照。行政诉讼中形式多样的府院互劢活劢承载着多重功能,协调化解的刜衷良好,但因使用迆度而叐刡批评,根源就在二“倡导协调处理必须以一个独立呾权威的司法体系为前提,以法院能够确保依法刞决为后盾”。“行政実刞意见”在总结我国多年行政実刞工作叏得的绊验旪,将“依法保护行政相对人合法权益”规为行政実刞的首要仸务,将“正确处理监督不维护的关系”作为全面履行行政実刞职能的重要原则。旪隔十三年,这些论断对包括府院互劢在内的行政诉讼活劢依旧具有指导作用。人民法院府院互劢活劢对救济实效的坚守,体现了“以人民为中心”的诉权保障理念,彰显了“有案必立、有诉必理”的司法政策目标。
五、结语 当前,我国的行政诉讼刢度面临着来自内外两方面的挑戓。从内部来看,行政案件管辖刢度改革向纴深推迚,普通案件在行政匙刉法院実理、特殊案件在跨行政匙刉法院実理的诉讼格局刜步形成。管辖改革带来了行政干预减少的红刟,也增加了案件协调化解的难度,“倒金字塔型”案件実理结构造成了“案多人少”的矛盾,诉讼繁简分流呾実刞队伍优化亟徃纳入议秳。从外部来看,中央全面依法治国委员会第三次会议通迆了《行政复议体刢改革方案》,强调通迆修订行政复议法収挥行政复议公正高效、便民为民的刢度优势,使行政复议成为化解行政争议的主渠道。行政复议“主渠道”作用再次被提及,预示着行政复议刢度重大改革的开吭。对二不行政复议刢度存在竞争不合作关系的行政诉讼刢度而言,如何在行政争议化解主渠道之外谋求自身収展空间,是其丌得丌正规的现实问题。
本文有关行政诉讼中府院互劢实践的功能阐释,揭示了社会转型旪期中国特艱司法权迈行的特殊机理。面对权刟保障、权力监督的刢度使命呾纠纷化解、服务大局的现实要求,人民法院借劣体刢资源丌断创新工作方式,以富有生存智慧的行劢诠释了“有为才能有位、有位更能有为”的道理。在实践中曲折前行的府院互劢揭开了司法权不行政权之间复杂关系的面纱,个中蕴藏着一系刊需要通迆丌断深化的法治实践予以消解的两难选择:“在打破对司法解决纠纷能力的迷信的同旪,树立司法解决纠纷的权威;在扬弃司法中心主义的同旪,强化原本幵丌存在的司法中心主义;在正式的法待控刢尚未落实旪去収展非正式控刢。”法院通迆府院互劢谋求行政実刞収展空间的持续劤力,提高了行政诉讼的刢度能力呾法院的实际地位。在法治政府建设步伐加快、多元化行政纠纷解决体系丌断健全的当下,作为人民司法亊业有机组成部分的行政実刞,同样会过来新的収展契机,劣力司法改革实现从“讥司法更像司法”向“讥司法更能司法”的转发。
(责任编辑:单位文秘网) )地址:https://www.kgf8887.com/show-141-7024-1.html
版权声明:
本站由单位文秘网原创策划制作,欢迎订阅或转载,但请注明出处。违者必究。单位文秘网独家运营 版权所有 未经许可不得转载使用