单位文秘网 2022-02-19 08:05:26 点击: 次
摘 要:文章着眼于从纵向的历时性角度对地方政府行为演进的历史脉络进行探讨,选择顺德区容桂街道改革开放30多年的发展历程作为分析对象。通过对容桂街道“三来一补”模式、“企业产权”改革、“简政强镇”改革三个阶段的观察与梳理得知,地方政府从“政权经营者”向“服务供给者”的变迁既是改革开放以来经济社会发展困境使然,也是上级政府驱动和下级政府主动的结果。三个阶段的变迁过程具有内在的连续性、系统性与递进性,上一阶段发展困境的出现呼唤下一阶段改革的推进。某种意义上,容桂街道行为演进历程间接地揭示了党中央提出“国家治理体系与治理能力现代化”这个命题的缘由。
关键词:地方政府行为;“三来一补”;企业产权改革;简政强镇;地方治理体系创新
中图分类号:D67 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2014)11-0004-05
基金项目:国家社科基金青年项目“我国地方政府简政强镇事权改革模式跟踪研究”(11CGL076)的最终成果之一;本文受到“2013年度笹川重要创新研究项目、2013年度中山大学博士研究生创新人才培养计划”的资助。
作者简介:郭明(1985-),男,吉林公主岭人,政治学博士,广东警官学院公共管理系教师,研究方向:当代中国政治、地方政府行为、社区治安管理。
一、问题与进路
改革开放以来,中国经济取得飞速发展,而地方政府则在中国经济发展的过程中扮演了重要角色。改革开放初期,随着“分灶吃饭”财政改革和行政分权化改革的推进,地方政府通过卷入到乡镇企业的生产与运作中,形成政府运作与经济发展相结合的方式来推动地区经济的增长,地方政府像企业老板一样成为地区经济发展的主力军。[1]张静在国家政权建设理论框架下探讨基层政权在基层社会中的角色时提出“政权经营者”的概念,她认为基层政权利用“公共地位”对公有资产进行合法运营,一方面推动了地方经济的发展,另一方面也与其他市场行动者形成了冲突关系。地方政府的经营性行为给国家政权建设带来消极后果。[2]虽说地方政府经营企业行为带来了地区经济的发展,然而地方政府经营企业所获得的利润并没有以为社区群众谋福利为目的,不再将自己应该承担的行政管理事务和为基层社会提供公共服务作为自己的主业,而是以攫取和控制更多资源为目的,扮演“谋利型政权经营者”角色。[3]1994年分税制改革以后,地方政府逐渐从经营企业中退出来,并把发展经济的手段转到经营土地上,“大兴土木”[4]和“生财有道”[5]成为地方政府经济发展的新增长点。在经营土地的过程中,为了本地区的发展大计,地方政府不惜损害农民利益,与经济集团勾结,导致政府角色的缺位和错位,激化了政府与民众之间的关系。近年来,农村土地纠纷已成为农民维权活动的焦点,成为影响农村社会稳定和发展的重大问题。[6]地方政府征地所引发的群体性冲突已经引起了中央的高度重视,并采取了遏制措施,但治理的效果并不明显。地方政府也成为以维护社会稳定为中心的“维控型政权”。[7]
时代的变迁及经济社会发展中所面临的困境激发了政府和学界对如何走出“经营型政权”“维控型政权”的思考。吴理财以国家整合为视角指出,地方政府改革的核心是从“汲取型政府”向“服务型政府”,从“汲取式整合”向“供给式整合”转变。[8]赵树凯认为,用“政府制度化”来适应高度分化、复杂的政治社会环境,建立起专业的结构以执行各种职能和任务,让乡镇政府能够同时满足国家与基层社会的需求。[9]某种意义上,实践者和理论界均指出构建服务型政府是地方政府行为转变的方向,并从理论和实践上给予一定的阐释。但学者们的研究工作却忽视了从纵向的时间角度对地方政府行为变迁的历史脉络进行系统性的探讨。
本研究着重从纵向的历时性角度探讨地方政府行为演进的历史脉络。为此,以广东省佛山市顺德区容桂街道改革开放30年的经济发展历程为研究对象,尝试分析揭示地方政府行为变迁的历史基础及其带来的经验启示。
二、地方政府行为变迁的实践历程:容桂的经验
容桂街道成立于2000年2月,由桂洲镇和容奇镇合并而成。随后,容桂街道撤镇建区。2003年,顺德被划入佛山市,成为佛山市下面的一个区,顺德市容桂区又转变为容桂街道办。容桂街道地处顺德区南部,是顺德区主城区的重要组成部分,靠近广州,濒临港澳,地理位置十分优越;广珠西线、太澳高速公路、广珠城际轨道穿境而过,交通极其便利。容桂街道辖区面积80平方公里,下辖23个居委会、3个村委会,常住人口近50万,其中户籍人口20多万。经历改革开放30多年的发展,得益于草根企业的强劲生命力,容桂街道的经济实力不断增强。如今,容桂街道已经成为顺德地区经济重镇,经济总量全区最大,成为珠江三角洲地区重要的工业制造基地。30多年来,容桂街道经历了“三来一补”模式、“企业产权”改革、“简政强镇”改革等三个阶段。下面,我们将对容桂街道改革开放以来经历的三个阶段进行梳理分析。
(一)“三来一补”模式:政府主导村镇企业异军突起
20世纪80年代以后,欧美等西方发达国家逐渐走出经济危机之后,经济取得飞速发展。在东亚,日本、韩国、中国台湾及中国香港等地区依靠发展制造业,经济实力不断增强。20世纪80年代,容桂对岸的香港地区工业发展迅速,逐步建立起一个以纺织、玩具、钟表、服装等为主导的轻工业制造业体系。由于毗邻港澳,容桂是较早受到香港工业化熏染的地区之一。正如黎子流所说:“顺德人的思想所以能够‘先一步解放和进一步解放’,和顺德人能够以开阔的视野观察世界和善于学习新事物分不开。解放思想离不开两个条件:一个是香港人,一个是香港电视。与港澳乡亲的接触开阔了视野,强烈冲击了几十年来僵化的思想观念。他们(顺德人)觉得借鉴香港的经验来发展自己,完全有可能取得香港一样的成就。……香港电视也传播先进的思想,对于人民群众接触外来世界,作用不可小视。”[10]
随着香港地区工业化水平的快速发展,传统的制造业在市场上的竞争优势不断下降,由于土地资源、人力资源等成本的不断上升,香港地区企业的生存难度越来越大。而处于改革开放初期的珠江三角洲地区,土地资源和人力资源具有绝对优势。具有强烈商业意识的香港企业逐渐意识到把生产加工环节转移到人力资源、土地资源比较优越的珠三角地区,而香港本地负责销售环节,便可以节约大量的生产成本,提高企业的经济效益,这便是“前店后厂”的企业发展模式。容奇镇领导主动地抓住了发展机遇,开启了中国外向型经济发展模式的大门,尝试以“三来一补”(来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易)的贸易形式来发展地区经济,为容桂的工业化发展奠定了坚实的基础。在政府领导的牵线搭桥下,容奇镇成立了全国最早的“三来一补”企业——容奇大进制衣厂。[11]
工业制造业方面,在香港工业化的影响下,容桂人采取“反求工程”策略,大力发展本土化加工厂,推动容桂经济快速发展。最早采取“反求工程”发展本土化企业的是电风扇制造业。由于容桂与香港联系紧密,容桂人所使用的家用电器大部分是香港地区亲戚带过来的。具有商业意识和创业精神的容桂人看到了电风扇市场的巨大商机,他们通过香港亲属购买回一批电风扇,通过拆卸、研制、改装等方式进行制造,受到市场的热烈欢迎。截止到1985年,容桂所在的顺德地区共有14家电风扇厂,生产能力881万台,产量占全国20.6%,为国内最大的风扇生产基地,其中桂洲镇风扇厂产值突破1亿元,成为广东产值最高的乡镇企业。[12]
容桂利用毗邻香港的地缘优势,将外向型经济与容桂本地工业基础紧密联系起来,大批村镇企业迅速崛起,最终推动了容桂地区农村工业化的迅速发展。当时的桂洲镇,镇村两级直接或间接生产出口产品的外向型企业多达89家,在这些企业中,合资、合作企业有12家,与外贸部门联营5家,“三来一补”19家。从1979年至1991年,顺德共产生11个国家优质产品,其中属于容奇镇和桂洲镇的占五个——容声电冰箱、容声电饭锅、德力柴油机、冠华饲料及爱德电饭锅。这表明,容桂地区的工业实力具有明显的优势。短短几年间,大批企业的入驻改变了容奇镇和桂洲镇原来以农业为主的单一的经济发展模式,大量的劳动力的涌入为这些企业的发展注入了活力,居民的收入大幅提高。
(二)“企业产权”改革:政府从经营企业中游离出来
虽说在香港地区工业文化的影响下,容桂人凭借其自身的优势发展出大批本土化村镇企业,然而,容桂地区发展起来的村镇企业大部分是在政府主导下进行的。其中,许多乡镇企业是通过政府的“公家”身份向银行贷款、借债而发展起来的,政府与企业成为“父子关系”。这既浪费了国家资源,又压抑了企业的发展活力。正如老百姓所形容的,“不管企业穷不穷,每天喝得脸通红;不管效益差不差,要坐‘奥迪’、‘桑塔纳’”、“企业有钱分晒。缺钱向银行贷,还债靠下一届。出问题就走晒,包袱政府背晒。”在政府“公家”身份的羽翼下和银行持续的资金支持下,“负债经营”推动了大批村镇企业拔地而起,“盲目投资、重复投资”屡见不鲜。1994年,桂洲镇属51间企业总资产38.05亿元,总负债高达3.9亿元,企业负债率高达87.8%。[13]这些逐步成长起来的村镇企业表面风风光光,背地里却暗藏危机,负债累累。
随着各种外部优势的逐渐衰减和市场竞争的不断加剧,政府主导的传统经济发展模式和市场经济运行机制发生严重冲突。政府与企业的“父子关系”“恋人关系”导致了企业发展过程中产权不明、公私不分、责权不分等弊端,造成国有资源的严重浪费。政府主导型村镇企业发展所面临的困境呼唤着企业改革。
富有“改革创新、敢为人先”精神的顺德领导意识到,政府主导发展村镇企业的计划经济思路束缚了顺德经济的进一步发展,“不摆脱旧体制的束缚,就只有落后,最后是死路一条。”正当顺德领导思考如何解除束缚顺德经济进一步发展的羁绊时,1992年1月,邓小平南巡来到顺德珠江冰箱厂,对顺德经济所取得成就给予了肯定,并说出“千条道理、万条道理,比不上发展才是硬道理”的箴言。
在邓小平提出的“发展才是硬道理”与广东省政府的激励和推动下,为了拓宽经济发展的体制空间,容桂所在的顺德市率先进行了以“企业产权制度改革”为核心的顺德综合改革试验,为从计划型商品经济体制向构建社会市场经济体制转变“探路”。1992年顺德综合改革可以概括为四个轮子一起转——“以转变政府职能为核心的行政管理体制改革;以理顺产权关系为核心的企业产权制度改革;以调整行政建制和组建股份合作制、推动农业产业化为核心的农村改革;以社会化保障为核心的社会福利制度改革。”[14]在这四个领域的改革中,企业产权制度改革是1992年顺德综合改革的核心。
容桂审视自身经济发展模式存在的问题,紧跟顺德市企业产权制度改革的节奏,将镇属企业运作与政府体系分离,使村镇企业的所有权和经营权明晰,使政府回归到为辖区内企业提供服务。1993年下半年到1994年底,容桂从实际出发,根据顺德企业产权制度改革相关规定,围绕村镇企业发展中的突出问题,把改革之剑指向了“企业产权所有制”,开启了以“产权改革”为核心的“容桂改革”,让乡镇企业逐步驶向社会主义市场经济体制的快车道。按照“产权明晰、责任明确、贴身经营、利益共用、风险共担”的原则,和“以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济格局”的目标,容桂采取“靓女先嫁”、“一元钱卖企业”及“安乐死”等做法,把优化企业产权结构与形成企业内部先进的经营模式作为改革的方向,建立“产权明晰、职能分明”的现代企业制度。在当时的桂洲镇,根据顺德市委、市政府关于企业产权制度改革的要求,按照“全面准备,因厂制宜,抓住一块,转换一块,搞活一块”的原则,桂洲镇拉开了企业产权制度改革的大幕。截至1994年底,镇属46家企业全部实现了转制,其中,实行股份合作制的企业有2家,中外联合经营的企业有6家,公私合作经营有2家,公有民营有8家,转让拍卖有5家,其他经营形式有3家。企业产权改革后的公有资产和多种形式的民营资产的比例为55:45。[13]通过这次改革,容桂政府解决了经济发展的体制问题、破除了羁绊乡镇企业发展的障碍,政府主动退出经济领域的竞争,不再干预企业的自主经营权,而成为为企业服务的管理者角色。
企业产权改革后,现代企业制度基本搭建起来。容桂大批骨干企业不断地发展壮大,如容声、格兰仕、万和等国际化企业。目前,容桂经济持续快速发展,现有各类企业及个体工商户近2万家,超亿元企业108家、超十亿元企业15家、超百亿元企业2家,形成了以格兰仕、海信科龙、万和等为龙头的智能家电;以伊之密、乐善等为龙头的机械模具;以华润涂料、德美化工等为龙头的化工涂料;以爱立信、泰科等为龙头的信息电子,以及以大冢、环球、康富来等为龙头的医药保健五大支柱产业,汽车配件、新材料等新兴产业和现代服务业快速发展,基本构成了主导产业突出、配套产业链完备的特色镇域经济。[15]
此外,企业产权改革有效地推动了产业结构从劳动密集型加工业向技术密集型产业发展,形成了以家电为主的工业体系,产业的集群化发展态势初步形成,进一步推动了桂洲镇企业与国家市场接轨,实现资金、技术、设备、市场的国际化。2008年容桂被授予全国唯一的“中国品牌名镇”。2010年,容桂实现规模以上工业产值1367.4亿元,成为名副其实的“千亿大镇”。截至2012年,容桂拥有中国驰名商标7个,中国名牌产品11个,广东省著名商标27个,广东省名牌产品34个,是广东省内著名品牌最为集中的地区之一。[15]
(三)“简政强镇”改革:构建公共服务型政府的路径选择
企业产权改革也催生出大批本土民营企业,释放了民营企业强大的经济增长能力,促使容桂成为全国镇域民营经济最发达的地区之一。然而,随着地区经济高速发展,容桂街道现行的政府行政管理体制与经济社会发展规模已经完全不匹配。庞大的人口规模、超大的经济总量与狭小的地域面积、孱弱的政府社会管理能力之间的张力已难以适应由民营经济发展所带来的容桂经济社会的变化。这意味着传统意义上的行政管理体制和社会治理模式已经不适应现今经济社会发展的需要。
首先,党政机构设置僵化、政府职能滞后。一般而言,官僚组织的内聚力越强,其制度化水平就越高。容桂街道党政组织设置的僵硬化是目前基层政权尤其是发达地区基层政权行政管理体制所面临的困境之一。从党政机构内部设置来看,容桂政府内部党政机构设置呈现出分裂式、离散式状态,党委、行政部门之间缺乏合力,严重影响了政府内部的分工与合作,政府的工作效率大打折扣。在上下级职责关系上,上下级的行政管理权限难以有效地划分,有些行政管理权力本应该下放到镇街政府却往往把持在区政府手里,有些行政管理事务需要区政府来处理的却又反过来甩给镇街政府,上下级政府之间的张力由此体现出来。“应该由我们基层政府管理的事项却一直把持在区(政府)里面,而我们管都管不到的任务,交给我们来做,做出不来怎么办,糊弄呗。”这使得镇街政府完全不能成为机构职责清晰、完备的一级政府。
由于基层政府是直接从“人民公社”演变而来的,人民公社所履行的政府职能深刻地影响着改革开放以后基层政府的职能发挥。改革开放以后建立的乡镇政府管理体制的主要工作是发展地方经济、落实计划生育政策、收取农业税、维护农村社会稳定。而作为市、市辖区的派出机构的街道办主要是负责市、市辖区政府交办的行政事项,指导居民委员会工作,反映居民的意见和要求。但是,随着经济社会的快速发展,容桂街道比改革开放初期的乡镇/街道要遭遇更多新问题,例如城市规划、土地审批、城市基础设施建设等,这些新时期容桂街道所面对的并需要加以解决的问题,必然要求政府变革治理手段,摆脱僵硬化的治理习惯,促进容桂政府职能转型。
其次,容桂街道的行政管理能力不断地被弱化。容桂街道占地面积80平方公里,人口规模却达到50万之多。大批民营企业的成长吸引了越来越多外来人涌入。在笔者调查的9个社区中,有8个社区呈现出“本地人口少、外来人口多”的人口倒挂现象,外来人口的入驻给本已复杂的政府行政管理和社会治理体制带来严峻的挑战。从经济发展来看,2012年,容桂实现地区生产总值386.6亿元、工商税收51.86亿元、金融机构人民币年末存款余额438.77亿元、容桂街道居民储蓄余额290.35亿元,已达到中等发达国家水平,社会形态逐渐从小康社会向现代化社会转型。容桂街道无论是人口规模还是经济发展水平均相当于内地的中等城市,而其行政体制却还是科级单位。面对如此规模的经济总量,容桂街道的行政管理体制、社会管理权限、部门机构设置已经不能完全适应经济社会发展的需要。
“容桂属于街道建制,只是顺德区的一个派出机构,与经济社会地位极不相称。我们近年推出了‘空间有限,创意无限’发展理念,一方面通过加强与周边地区的横向联合、沟通,实现优势互补、合作共赢的发展,另一方面通过产业的转移,探索异地工业园,为本地产业的转型升级创造条件。然而,在与周边地区的合作交流中,街道显得底气不足。”在社会管理方面,容桂街道面临着行政资源少,政府的基础性权力弱与政府承担的事权责任重之间的张力,政府官员和学者通常用“西瓜大的责任、芝麻大的权力”、“人大衫小、脚大鞋小”等术语来比喻容桂街道遭遇的困境。在财权与事权的关系方面,容桂面临着政府财政权与行政权不匹配的困境。由于街道没有独立的财政权,其大部分税收上缴到中央政府、广东省政府及顺德区政府,民营经济发达的容桂街道只能拿到小部分财政分成,这削弱了基层政权统筹使用财力的能力,弱化了街道集中资源进行重点建设和发展的能力,致使其无力承担对辖区内社会事务的管理,造成了政府在执行公共政策过程中的低效性。
最后,容桂街道无法满足民众和企业对公共服务的诉求。随着市场经济的不断发展、容桂地区经济总量的不断增大、民众生活水平和收入水平的显著提升,民众对政府提供的公共服务需求不断增长,必然要求政府不断满足民众的多元化的公共服务需求。此外,20世纪90年代企业产权制度改革以来,在容桂街道党工委、办事处的带领下,容桂地区的企业产业格局不断优化,优势产业突出。目前,全街道共有各类企业及个体工商户近2万家,超亿元企业108家、超十亿元企业15家、超百亿元企业2家,高新技术企业50家,形成了完整的地区产业体系。这些企业大都是国内或国际市场的主力军,也是容桂经济发展的推动者,这些具有国际眼光和本土情怀的企业对容桂街道有较为强烈的地区归属感,他们既关注自身企业的转型和发展,又关注容桂街道的整体发展。
为了解决容桂街道经济社会发展过程中所面临的发展瓶颈,在中央政府深化乡镇行政管理改革意见的指导、广东省“富县强镇”战略的驱动和顺德“大部制”改革的推动之下,2009年11月,顺德区容桂街道启动了“简政强镇”事权改革试点工作。通过对改革实践的观察与分析,容桂街道改革主要包括两个维度:其一,变革党政内部职能机构——在被赋予部分县级管理权限的基础上,容桂街道进行党政组织机构的变革,重新梳理既有相关部门,并构建出新的大部门体制,这在一定程度上提高了党政机构的运作效率。在此基础上,通过搭建“两级政府服务体系”,把政府服务延伸到基层社区(村),从而大大提升了政府服务水平;其二,理顺党政外部治理关系——容桂街道把政府权力归还给社会,激发社会活力,主动培育和发展各类社会组织,并通过授权、转移或购买等方式来创新社会服务供给模式,从而形成政府与各类社会组织协同供给社会服务的新格局。
通过4年多的改革实践,容桂街道不仅优化了党政机构内部结构与运作机制,优化了公共权力,提升了公共服务能力,而且通过政府、市场与社会关系的理顺,创新了社会管理方法,提高了政府服务与社会服务供给水平,最终形成了政府与社会协同的地方治理格局。容桂改革经验得到了媒体、学者和其他地区政府实践者的广泛关注。某种意义上,容桂街道“简政强镇”事权改革不仅开启了地方政府以“治权改革”[16]来创新地方治理体系的趋势,而且在扎扎实实地践行着十八届三中全会所提出的国家治理体系与治理能力现代化的要求。
三、结论
本文通过对容桂街道改革开放30多年经济社会发展历程的梳理,呈现了地方政府行为变迁的历史脉络,分析了地方政府从“政权经营者”向“服务供给者”转变的历史必然性。从案例本身来看,容桂街道三个阶段的发展历程可以给其他类似遭遇经济社会发展之困的地方政府以启发。某种意义上,这三个阶段变迁过程揭示了地方政府行为变迁既是上级政府驱动和下级政府主动的结果,也是地方政府走出经济社会发展转型之困的路径抉择。
首先,改革开放初期,解决农民的温饱问题、促进地区经济发展是摆在容桂领导面前的大事。受香港地区的影响,容桂街道领导主动抓住发展机遇,采取“三来一补”的贸易策略,发展地区经济。受改革开放初期的形势所限,上级政府没有公开支持,而是采取默许的态度来支持容桂发展外向型经济。这为容桂街道工业化快速发展奠定了基础。
其次,当村镇企业遭遇发展困境之时,容桂街道大刀阔斧地进行企业产权改革。容桂街道开展企业产权制度改革源于邓小平“南巡讲话”,随后,容桂所在的顺德被批准撤县变市,成立顺德市,1992年9月17日,广东省把顺德市列为“广东省综合改革试验市”。正是在上级政府的持续关注和扶持下,容桂所在的顺德市才得以顺利地开展了企业产权制度改革,使容桂驶上经济发展的快车道,成为全国镇域民营经济最发达的地区之一。
最后,随着民营经济高速发展,新时期容桂街道呈现出新的不适应性,经济总量的持续增长、社会管理任务的不断增大与现行的行政管理体制之间存在张力。为了解决这一问题,在中央推进经济发达乡镇行政管理体制改革和广东省“富县强镇”决策的驱动下,容桂街道进行“简政强镇”事权改革。这一改革不仅提升了政府服务水平,理顺了政府、社会及市场的关系,而且创新了地方治理体系。这一地方治理体系创新的探索在一定意义上为实现国家治理体系现代化与提升国家治理能力提供了经验启示。
通过对容桂街道经历的“三来一补”模式、“企业产权”改革、“简政强镇”改革等三个发展阶段的观察与梳理,发现这几个阶段看似相互独立,缺乏衔接性,而实际上三个阶段演变历程具有一定的连续性、系统性,上一阶段发展困境的出现呼唤和引发了下一阶段改革的推进。容桂街道政府行为演进的历程在某种意义上间接地揭示了党和中央提出国家治理能力与治理体系现代化这个命题的必然性。
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[15]容桂人民政府网(http:///page.php?Sid=1&Tid=4).
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