单位文秘网 2021-10-08 08:18:29 点击: 次
美国电信监管体系的产生背景 美国通信管制机构的产生和构成充分反映了美国的政治、文化理念。在国家政体上,美国崇尚三权鼎立,互相制约,政府机构设置上坚持少设部,多设委(委员会); 文化上提倡和崇尚多元化、多样化、自由化和个人价值,保护个人隐私;在经济上,提倡和崇尚竞争和市场导向。美国特殊的政治体制和由特定历史原因所形成的电信体制,使美国的电信管制与其他国家相比要复杂得多。比如,涉及电信政策和电信管理的机构很多,包括立法、司法、行政机构以及各种各样的协会和政策咨询机构。美国电信市场的法规体系被普遍认为是世界上最完善、最有效率的电信市场法规体系。在美国电信市场的发展过程中,《通信法》起到了极其重要的监管作用。
1934 年,美国就有了《通信法》,1996 年对其做了具有划时代精神的修改,并且FCC 的组织结构随着市场管制要求的变化而变化。表1是1999 年FCC 的组织结构图,后来虽有变化, 但变化不大。FCC 的管制权涉及无线广播和电视、电话、电报、有线电视的经营,以及双向无线电传输、无线电台和卫星通信。
(一)电信监管机构介绍
FCC 是在联邦层次上的一个独立的管制机构,专门负责电信领域的管理事务,其最高核心管理层成员仅有3人,均由总统提名,由国会任命,并直接对国会负责。该机构拥有一部分执行权又有一部分准立法权和准司法权,是美国各种机构中对通信政策和通信产业最具影响力的机构,但对电信业的管制并非由FCC 一家执行,法院起着举足轻重的作用,各州公共事业管理委员会(PUO)则是州通信管制机构。
重组后,FCC 由6个局和10 个办公室组成。各局的责任包括:许可证申请以及其他请求的处理;投诉分析;投资和采取措施;发展和实施管制活动;参加听证会。办公室则提供支撑服务。
FCC 编制不是固定的,而是根据实际需要增减。1998 年为1729 人,年度预算1.87 亿美元。到2001 年年底,FCC 的工作人员共有2022 人。FCC 对核心成员素质的要求非常高,成员都是来自不同的行业和部门的技术、法律和经济学家,他们保持独立, 不介入股市和商业活动。
(二)美国FCC 的管制程序
FCC 的管制程序遵循《行政程序法》而作作出管制决策和政策,换言之, 《行政程序法》用于管理FCC 和其他联邦机构作出决策的程序。当FCC 需要制定或修改某项管制规则和政策时,就要执行以下程序:
1. FCC 出台或修改某项政策前,它必须遵循《行政程序法》建议的NPRM①(规则制订通知)的要求,表述即将做出的决定,为利益各方提供参与评论的机会。NPRM 是大众可获得的,置于FCC 网页上,并简述在联邦登记(Federal Register) 系统中,同时规定评论和回答评论的最后期限。回答评论期的设定旨在确保评论者能够评述其他评论者的最初说明,了解行业不同利益方的意见。所有评论和回答评论都要形成该程序的公众记录。
社会公众利益集团也可以参与FCC 的管制程序过程。如果公众利益代表对FCC 提出的NPRM 不满意,要求FCC 改变既定规则或出台新规则,公众利益代表应当向FCC 提交要求采取行动的“制订规则申请”。FCC 在决定是否颁布一项NPRM 前,一般会将类似申请公布,以寻求评论和回答评论。公众利益代表还有可能向FCC 提交“声明裁定请求”,让FCC 澄清现行规则的应用范围。与此相对应,FCC 可以发布一项声明裁定,旨在向公众提供更具体的确定性说明。
2. 在特定的限制环境下,FCC 允许利益各方通过该程序提交机密材料。利益各方可访问FCC 的委员及其工作人员,程序化地表述各自观点,但必须在公众记录中递交“单方面”的信函,说明派谁访问FCC 以及讨论什么样的话题。这样做是为了在决策过程中创造透明性,以至于利益各方都能监测在该程序中所提出的问题。
3. 在听取公众意见后,FCC 的决策必须以R&O②(报告和规则)的格式提出, R&O 用于说明FCC 决策的内容及其合理性。一般来说,NPRM 和R&O 先在FCC 内部的开放式会议上通过。所谓开放式会议,就是根据法律规定,FCC 委员达到法定人数的会议必须公开和开放。FCC 的许多决定是在开放式会议中做出的。另外,有些决策是通过每个委员投票表决的,也即是“通过循环”形成的。此外,委员会还可以授权下属的局署和办公室作出决定。
注① NPRM:Notice of Proposed Rulemaking,即规则制订通知。
① R&O:即报告和规则。
4. FCC 将决策、规则或政策以报告和规则(R&O) 的格式提交给相关的司法职能部门(机构), 听取司法评述,FCC 被要求对公众化的决策要作出合理性解释。但有时这些决策也可能在不同背景下(例如该决策的“任意性或随机性”太强)被部门(机构)推翻。
5. FCC 发布R&O 之后,不同意该决定的利益各方有30 天时间提出重新考虑的申请,要求FCC 重新审定其所有或部分决定。FCC 对如此申请,首先要寻求公众评论,然后再实施其决定。FCC 可能会整个或部分给予重新考虑,或修订最初决定, 或拒绝申请。
6. 若利益方仍不满意FCC 的决定,则可以向美国法院起诉,等待法院最终裁决。
7. 除了上述讨论的NPRM 和R&O 外,FCC 还必须遵循其他一系列的规定要求。如果FCC 对特定的问题感兴趣,但又没有形成特定的规则变化建议,那么它必须遵循NOI①(调查通知)。NOI 只是需要对一些主题的评论和信息,根据NOI 提交的评论可能会引导FCC 在NPRM 中提出特定的规则变化。换言之,NOI 可以被FCC 用来为一项向国会汇报的报告收集信息,这种报告可能是FCC 自发形成的,也有可能是国会指定的。
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