单位文秘网 2020-08-28 16:30:53 点击: 次
公务员养老金并轨最新方案
12月23日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出,将推进机关事业单位养老保险制度改革,建立与城镇职工统一的养老保险制度。
在会上,马凯介绍,将推进机关事业单位养老保险制度改革,建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“一个统一”,即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度,实行单位和个人缴费,改革退休费计发办法,从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”,即机关与事业单位同步改革,职业年金与基本养老保险制度同步建立,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,待遇调整机制与计发办法同步改革,改革在全国范围同步实施。
“养老金改革方案获批,方案公布或指日可待,这标志着养老金改革迈出了一大步。”首都经济贸易大学劳动经济学院教授、劳动与社会保障系主任吕学静表示。他透露,下一步具体缴费标准还需要看在四五个前期研究方案中,具体遴选。
在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来,报告中最大的亮点在于机关事业单位同步改革以及明确统筹层次,但统筹过程中如何解决各地财力差异带来的相关问题,值得仔细考虑。多位专家也提到,数万亿并轨成本也是需要考虑的。
清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥在12月24日的“中国退休政策研讨会”表示,一个政策出台了还得拿方案,包括财务方案、执行方案等;这个方案还需要多久,应该是2020年的事情了。据悉,杨燕绥曾多次参与国家养老相关制度的调研和政策建议。
养老金并轨 万亿成本从何来?
据统计,我国在职公务员数量约700多万,各类事业单位126万个约3000万人。养老金并轨,意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。
而要实现数千万人的养老金并轨,需要一笔巨大的成本。杨燕绥认为,在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题。
第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算,但事业单位既有自筹也有来自财政预算。改革后这一部分由社会发放,但并不能全都放入职工养老保险中去,这一部分还需财政出钱。
第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年,工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没买单’,形成了‘空账’。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后,异地迁徙后视同缴费的账怎么算?”她提出这一疑问。
第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支。
“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自之间如何承担上述三笔费用,将来必须有一个执行方案。”杨燕绥表示。
在聂日明看来,最大的难点还是机关事业单位的“中人(已经在职、未退休的职工)”问题。
“新人(刚入职)参照现行办法参保,老人(已退休)由财政补贴,不存在历史成本,最大的难点在于中人。”聂日明表示,“中人”的工龄会被“视同缴费年限”,以2020年的静态数据,不考虑价格变动,据此测算转轨形成的潜在窟窿约上万亿。
武汉大学社会保障研究中心教授殷俊认为,财政负担短期是不会增加过大的。“补缴中人、老人的部分没必要一步到位,逐年递增,支出压力不会变大;长期看来也不会减少,因为没有通过养老金渠道下发的收入,也会通过工资下发,总体政府需要支出的是不变的。”
十加强组织领导。改革机关事业单位工作人员养老保险制度,直接关系广大机关事业单位工作人员的切身利益,是一项涉及面广、政策性强的工作。各地区、各部门要充分认识改革工作的重大意义,切实加强领导,精心组织实施,向机关事业单位工作人员和社会各界准确解读改革的目标和政策,正确引导舆论,确保此项改革顺利进行。各地区、各部门要按照本决定制定具体的实施意见和办法,报人力资源社会保障部、财政部备案后实施。人力资源社会保障部要会同有关部门制定贯彻本决定的实施意见,加强对改革工作的协调和指导,及时研究解决改革中遇到的问题,确保本决定的贯彻实施。
据聂日明测算,事业单位中人成本约3.7万亿,机关单位中人成本约4.5万亿,而2020年全国基本养老保险基金累计结存仅31275亿元。
高额的转型成本如何覆盖?聂日明给出了两个思路:要么由财政支付这一部分缺口,要么机关事业单位用城镇职工养老保险的钱,暂时补缺。但问题是,“这两条路都面对巨大压力”。
“当年企业职工养老转轨之初,养老账户空无一文,统筹账户的基金缺口主要由财政来弥补,过渡养老金也是从养老保险基金池中解决,一直到今天逐渐收支平衡。”他表示,财政显然是出不起这笔钱,势必要占用企业养老保险的存量基金,但这对企业职工来说又是一种掠夺。
不过,谈及机关事业单位并轨,接受记者采访的专家都表示,这必将是大势所趋。
“改革短期来说会损害部分人的利益,但长远来说是受益的,3700万人的养老金纳入几亿人的大池子里,依靠整个社会的力量,风险分担能力无疑会增强。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员程杰认为,转型成本和国有企业改制的问题是一样的,涉及到历史欠账,还是要以财政支出为主。
全国统筹 中央和地方的矛盾如何化解?
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在上述会议上,马凯亦提出,进一步提高统筹层次,统一规范制度和政策。具体是,职工养老保险要在完善省级统筹的基础上,积极稳妥推进基础养老金全国统筹,合理划分中央和地方筹资与支付责任,统筹基金的使用和管理,增强基金的互济性和抗风险能力;城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理,化解基金管理分散化的风险。
这意味着,提高养老金统筹层次,将更进一步。
“关于提高统筹层次,这也是大家现在最关心的,也是听说正要做的事。我提出一个建议:2020年劳社部发3号文,提出了省级统筹的六个标准,我的意见是,再搞全国统筹的时候不要再附加标准了。假的统筹层次的情况不应该再发生了,时代发展这么快,学界批评这么多,这种情况不应该再出现。”郑秉文曾直言,提高统筹层次只有一个标准,就是资金流的核算、支出和管理的层次。
实际上,今年以来,养老保险多层次统筹体系已有一定进展。今年4月,国务院提出将新农保和城镇居民养老保险“合二为一”,建立统一的城乡居民基本养老保险;2月份,人社部要求未来完成城乡居民和城镇职工养老保险之间可以转移衔接,制度上完成了社会养老保险的统一。
但现在最大的问题是,在城乡养老保险衔接的基础上,养老保险的全国统筹如何实现?
目前,全国只有6个省市做到了省级统筹的层次,而在辽宁等地,统筹层次还大多维持在县级层次。统筹层次低,则意味着养老保险很难随人走,出省后难以有效衔接。
事实上,早在2020年初,国务院曾在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点,与事业单位分类改革试点配套推进,但时至今日进展不大。
“因为把一个国家的问题放到地方了,本身是本末倒置了。事业单位改革,本身是要全国统一,国家层面来做。”程杰表示,中央政府、中央财政、全国各个省市一盘棋,是一个大的趋势。
报告针对当下养老保险存在的问题就指出,由于各地财政承受能力和基金结余分布不均,且统筹层次仍偏低,社会保障互济功能发挥不够,导致地区之间待遇差别较大。
根据聂日明测算的数据,2020年,养老金结余最高的省份是广东,为3879.6亿元;最低的是西藏,为24.6亿元,两省相差157倍。由此可见养老金总量在区域间的巨大差异。
聂日明举了一个例子,用来说明区域之间养老保险福利在省份之间的天壤之别。在广东,2020年缴费基数为1373元,每月领取1924元,养老替代率140%,意味着9个在职职员缴纳的养老保险养1个退休职工;而在黑龙江,平均缴纳和领取养老金则倒置了过来,分别是3506、1488元,养老替代率仅42%,意味着平均1.5个在职职工养1个退休人员,为全国最低水平,无疑给在职职工造成极大负担。
这意味着,在中国社保本地化的管理模式下,如果实现全国层次的统筹,虽然区域之间的差距缩小了,但一旦拉平,经济发达省份与落后省份之间的矛盾、省市县之间财权事权分割问题,比比皆是。
20世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。为平衡不同企业的退休费用负担,广东等地开始试行退休费用社会统筹。随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进,1991年,国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担,实行社会统筹。
“全国统筹的话,假如让广东、上海等养老金结余高的省份补贴给辽宁,经济发达省份当然不愿意,收的钱还不如计入本地GDP中;而且如果将省市县的财权上收,地方收费缺乏动力也会出现供给不足的状况。”聂日明向记者抛出了一系列问题,“全国统筹难度很大”。
“每个问题都挺难的。”杨燕绥称,对于养老保险改革的主要方向,实际上十八届三中全会报告都已经有明确:基础养老金全国统筹;机关事业单位养老金并轨;精算平衡;渐进式迟退休以及基金长期收支平衡。
在12月22日人社部召开的社会保险信息披露工作视频会议,要求到,2020年底前,省、市两级都要建立社会保险信息披露工作制度。
【专家解读】
问题:为什么要“并轨”?
解答:“双轨制”有违社会公平
一位退休人员告诉记者,国家连续提高企业退休人员养老金,现在每月拿到手的养老金已经不错了。在广州,月入四五千元养老金并不少见。“但大家意见很大,一提起养老金‘双轨’制就有些气愤,为什么,还不是因为不公平,凭什么机关不交养老金,退休后还要拿高额退休金?”
“养老金的制度设计,最忌讳不公平。”华南农业大学社保系主任张开云说,“双轨”制民愤这么大,很大程度是因为不公平,企业员工都缴费,为什么唯独机关事业单位不交,退休后还能按在职工资的90%拿?
国家行政学院竹立家教授认为,国家下决心推进养老金“并轨”,回归了养老保险的本来面目:谁缴费、谁受益;缴费越多,缴费时间越长,受益越大。
问题:并轨后养老金降低,工资会不会涨?
解答:机关和事业单位人员很可能涨工资
在广东省直机关工作的小汪告诉记者,4年前报考公务员,老爸给他说的最多的就是公务员有保障,特别是退休金高。“但突然听到这个消息,一下子还不能接受,不知道未来能拿多少钱。”小汪说。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说,单纯从基本养老金账户来看,机关和事业单位工作人员能拿到的养老金的确会变少,因为以前退休后是财政支付, 标准比较高。此次改革中的一个“同步”是,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,隐含的意思就是,作为改革的配套和润滑措施,可能会给机关事业单位人员涨工资。
“在并轨之前,很可能会给机关事业单位工作人员涨工资。”唐钧推测称,一旦纳入社会保险制度,机关和事业单位人员也需要从自己工资中扣除一部分养老金,存入其个人账户,这势必导致公务员拿到手的工资变少了。为了平稳过渡,有关部门很可能会在改革之前,给机关事业单位人员适当涨工资,使扣除个人缴纳部分之后,拿到的工资能与之前基本持平。
问题:“并轨”之后能拉平养老金水平吗?
解答:短期内拉不平,但肯定可以
在很多专家看来,其实,对普通老百姓来讲,只要能拉平养老金水平,养老金是否“并轨”并不重要。养老金“并轨”后,能拉平养老金水平吗?
华南农业大学社保系主任张开云分析认为,短时间内拉平不现实,但可以肯定,公务员养老金必须比现在的水平降,不然,并轨就没有意义了。
养老金计算方式复杂,很多人并不能算出自己养老金的真实数额。张开云说,每个人缴费年限、工资水平都不一样,最终发放的养老金额度肯定不一样。假如机关事业单位要建立与企业相同的养老保险制度,那就会人人平等,严格按照制度办事,根据每个人缴费情况确定养老金水平。
问题:为什么机关和事业单位一起并轨?
解答:一起改革可以减少阻力
“机关与事业单位同步推进养老制度改革,这种做法并不让人意外。”张开云说,2020年,国务院选择在广东、重庆等地试点事业单位养老保险体制改革,一些人疯传养老金会下降,导致大学里一些教授要提前辞职,引人不安。这次试点还没开始就结束了。“对事业单位养老金改革试点,国家一直想推,但一直难以推进,主要是阻力大。”
张开云说,之前将机关事业单位养老金改革试点从事业单位开始,而事业单位的主体是中小学以及高校老师,他们的议论容易引起舆论关注。
很多人觉得,一下子对近1000万机关职工、2700万事业单位职工同时进行改革,社会压力会更大。对此,国家行政学院竹立家认为,这显示了中央深化改革的决心,“恰恰相反,一起改要比分步改阻力更小,因为大家都一样,没有什么好比的。”
张开云说,“五个同步”是“一个统一”的配套措施,都是为了配合机关事业单位建立与企业相同基本养老保险制度而配套设立的。因为有五个同步措施,给人留下想象空间,“从这些措施看,中央已意识到改革的压力,通过多种措施缓解这种压力。”
问题:“并轨”后,“中人”怎么办?
解答:可以由国家财政补贴
张开云说,“并轨”之后最大的难题是,如何对待机关事业单位里的“中人”?
社保领域讲究“老人”、“中人”、“新人”。所谓“老人”是已经退休的人员,按照“老人老办法”的原则,已经从机关事业单位退休的人员将肯定按照现有的核发模式发放养老金。
公务员的保险制度与公务员的福利制度一样,都是个人消费品分配的一种辅助形式,都是公务员的一种受法律保护的权利。但公务员保险制度具有自己的一些特征:一是公务员保险的对象是丧失劳动能力的公务员以及应当由他们供养的直系亲属;二是建立公务员保险制度的目的主要是为了满足丧失劳动能力或待业原公务员的基本生活需要;三是保险的组织与实施都是社会化的。从公务员保险制度的这些特征看,公务员保险制度所遵循的是社会主义的物质保障原则。
所谓“新人”,是指在实施养老保险制度之后进来的人员。按照一般制度设计原则,这些新人显然要遵从新制度的安排,因为参加工作之前,都已明了这些制度。
所谓“中人”,指现在还在机关事业单位工作的人员,他们还没退休,突然实行新制度,以前按在职工资90%发放的养老金预期被打破了,如何对待这些人?“中人”们存在的一个大问题是:长期没交或者只交很少的社保金额,个人账户钱很少,如何提高他们的退休待遇?
注:本人指数化月平均缴费工资=全省上年度在岗职工月平均工资×本人平均缴费指数 在上述公式中可以看到,在缴费年限相同的情况下,基础养老金的高低取决于个人的平均缴费指数,个人的平均缴费指数就是自己实际的缴费基数与社会平均工资之比的历年平均值。低限为0.6,高限为3。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,对“中人”参加养老保险后的个人账户“空账”问题,国家一定会想办法逐步解决。对统筹账户部分,机关和全额拨款的事业单位,由财政补贴,虽然还这笔旧账是巨大的财政负担,但相对会好一些,而对于差额拨款和自收自支事业单位,这个窟窿怎么填?此外,个人账户更是个大难题,“你让一位工作30年的公务员,补齐过去30年的养老金个人账户,是一件非常困难的事情,这不是一个小数目。因此只能是视同缴纳,由财政补贴全部或者大部。”
张开云说,从社保运作的基本原理来看,个人补缴个人账户,也是应该的。“我现在最不担心的是全额拨款机关事业单位,我最担心的是差额拨款的事业单位,假如这些单位没有钱,谁来保障这些单位的职工养老待遇?”
案例
只因从企业退休养老金少了近一半
双轨制造成的养老金差异,在广东阳春余佩霞身上体现得太明显了:她工作36年,有28年是“国家干部”。1991年为了孩子读书,她申请从阳江市总工会副主席岗位离开,调回阳春市老家,被安排到阳春市钢铁集团公司工作,仍是副处职位。1999年,余佩霞退休。此时,国家已在企业实施退休社会养老保险,虽然在企业也是一名副处级干部,但她的退休金只有469元,而原来在阳江市总工会工作的老同事,退休金有1000多元。
近年来,经过多次调整、提高,余佩霞退休金上升到近2000元,而此时同级别机关退休干部已领取3000多元的退休金。
余佩霞的遭遇经本报报道,引发社会广泛关注,但由于制度设计,将余佩霞认定为企业退休人员,她的养老金个人账户里,在国家机关工作的28年都没有交一分钱养老金,一些企业甚至到本世纪初才开始给员工买社保,长时间的“空账”被“视同缴费年限”安慰,但从哪里拿钱给他们支付养老金呢?(尹安学)
解读
公务员养老金减少或由职业年金弥补
“不过,国家显然考虑到公务员养老金待遇落差,这次特别提出要建立职业年金。”张开云说,要同步建立职业年金,可见推广之迅速、急切,“可以预见,公务员以后退休金将分为两部分,一部分是从社保局领取的养老金,另一部分是职业年金,最终领取的养老金不会很低。”
记者了解到,所谓职业年金,是指公职人员的补充养老保险,这部分由其所在的机关或事业单位缴纳。职业年金是职工工资的延期支付,这种延期支付的目的是为未来的退休养老做准备,以避免基本养老保险不足时所带来的生活水平的下降。
职业年金与企业年金性质相同,当年因企业退休金低,国家鼓励企业建立企业年金。不过,企业年金不是强制性的,完全靠企业自愿缴纳,也没有固定的标准和比例。从目前的情况来看,给职工缴纳年金的企业非常少,一般的企业不具备这样的财力,又没有强制措施。
“我个人认为,大家不要对这个养老金并轨抱太大希望,从制度上并轨了,不一定能从结果上并轨。并轨后,公务员和事业单位工作人员的退休金未必会变少, 企业人员跟他们的退休金差距不一定能缩小。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,建立职业年金后,如果所在单位是全额拨款单位,职业年金由财政全额补贴,这是有保障的。“因此,并轨后,公务员的职业年金会在很大程度上弥补养老金的减少。”(尹安学)
权威人士谈养老金“并轨”
关于公务员工资
在按本通知第三条规定增加基本养老金的基础上,退休人员再按下列绝对额调整基本养老金:按本通知规定调整基本养老金前,月养老金低于 2513元的,每人每月再增加90元;月养老金在2513元及其以上,低于3500元的,每人每月再增加70元;月养老金在3500元及其以上,低于 4500元的,每人每月再增加50元;养老金在4500元及其以上的,每人每月再增加30元。
西南政法大学劳动与社会保障法教授熊晖:在全面实现养老并轨之前,公务员工资可能实现普涨。但是大幅上涨可能性不大,主要是为了覆盖社保支出部分。
中国人民大学教授郑功成:实施养老“并轨”并不意味着机关事业单位人员工资必然上涨,但却是调整工资制度的好机会。国家应支付改革的初始成本,即适当增加一次工资,以消减改革初期带来的阵痛,促使制度平稳转型。
关于职业年金
西南政法大学教授陈步雷:这是为了减少改革阻力,旨在给出预期,给总数接近4000万的机关事业单位人员吃下“定心丸”。建立职业年金就是为了补充待遇降低的部分,因此改革后机关事业单位职工养老待遇不会出现明显下降。
郑功成:改革后机关事业单位人员基本养老金那部分肯定会减少,但加上职业年金,总体待遇应该不会有太大变化。
关于职业年金来源
熊晖:养老保险目前个人缴费是小头,基金支付和财政补助才是养老金构成的大头,而国家应该在制度转轨期间承担这部分转制成本,建立起职业年金最为关键,这部分应该会由财政资金和自收自支的事业单位双重投入。
郑功成:这次改革的关键是如何建立稳妥的“中人”过渡办法,让老人和新人之外的“中人”养老问题得到妥善解决,同时也应当解决好机关事业单位中编制内外员工的现实权益差距问题。
陈步雷:对于“中人”,应该建立基本养老保险和强制性职业年金双支柱的养老保险制度。也就是说,机关事业单位工作人员的基本养老保险制度实行统筹基金与个人账户相结合的筹资模式,按60%的替代率(养老金与在岗工资之比)进行制度设计;同时,建立强制性的职业年金制度,职业年金的替代率以现有待遇不降低为要求,大致按照替代率的20%至30%进行设计。
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