单位文秘网 2021-10-08 08:14:33 点击: 次
本文从市场与计划两种经济体制不同的信息处理要求出发,分析信息化影响政府规模的两种不同趋势,实际政府的管制规模与管制模式将在这两个相反的趋势中获得权衡与折衷。文章结合我国的电子政务进程,发现信息化既影响政府管制,而传统的管制模式也影响着信息化。
[关键词]信息化;政府管制规模;技术进步;制度变迁
[中图分类号]G203
[文献标识码]A
[文章编号]1004-518X(2007)04-0173-04
肖文海(1971—),男,江西财经大学经济学院副教授,博士,主要研究方向为社会主义市场经济。(江西南昌 330013)
信息化是否解决了管制的知识难题?本文首先从市场与计划的信息处理职能出发,研究通信能力的提高对政府组织的层级及其规模水平的影响,接着从一个较长的历史时期对中国的电子政务进行描述与分析,以揭示信息化时代发展中国家政府的规范性职能。
一、信息化与管制的知识难题
在经济学分析中,市场治理机制具有知识上的优势,而政府管制将面临知识不足的难题。在哈耶克的论述体系中,市场中任何可以比现存更低价格提供产品的可能都会被发现,而且市场在组织这种发现过程中的成本极其低廉,因为市场体系中单个行为者没有必要知道得很多。经济系统作为一个整体拥有的信息比任何一个个体所知道的都多得多,它包括所有单个行为者的效用函数和生产可能性。价格机制是一种高效的信息通信网络,这是因为价格信息的传递在相当重要的意义上,比整个生产可能性和效用函数系列的信息传输更加便宜得多。在市场机制下,个人无需知道决策的内部和外部环境的每一个细节,只需要知道相对价格即可,相对价格概括了社会最有效实现社会最优结果所需的全部信息量。[1](P122)
与自由竞争所具备的优势相比,全面的政府计划面临着信息难题而难以取得成功,其原因在于:纯粹公有制“不可能对经济进行核算”。生产资料实行公有制而由计划制订者来分配资源,而后者不了解商品和劳务在市场上的交换规律,也不认识较高级别的商品和劳务的价格,价格信息问题成了计划者面临着的难题。我们习惯于生活在一个有价格系统的经济环境中,以致于有时候不觉得这个价格参考坐标的重要性,它实际上左右着人们的一切经济行为,正像我们习惯于生活在地心引力场中,以致于感觉不到它的存在一样。在市场中,价格是在生产方追逐利润极大化、消费者追求效用极大化的动机下达到的,换句话说,只有在生产方和需求方利益对立的情况下才有均衡价格的出现,而在全面公有制情况下价格只起会计记录的作用,不起引导资源配置的作用,原因在于计划经济条件下的企业受制于为人民服务的目标,他的产品价格如果定得太低出现了亏损,这无关紧要,因为人民享受了低价的商品;如果产品价格定得太高出现了盈利,盈利最终上交国家,仍旧用之于民,同样无关紧要,这就使价格不能反映成本信息。价格信息的混乱会使得国民经济失去参考坐标,而经济主体——无论多聪明的行为主体,在失去价格信息时就不可能制订出一个正确的经济计划,在一些情况下推动价格信息将使国家对一种商品该进口还是该出口都弄不清。
20世纪80年代在我国关于计划与市场经济大争论的时代,大型计算机还没有出现,计划制订、监督与执行过程中主要通过人力来进行。而在计算机与通信网络遍布城乡的当今,政府收集处理传递信息的职能是大大增强了,关于计划与市场优劣争论的理由是否会有所改变?或者换言之,先进方便的信息沟通技术是否会使政府干预经济手段与能力增强而减少政府的“知识难题”?这个问题与政府干预规模扩大的合理性或效率相关:如果知识问题得以克服,政府规模可以扩大而经济效率也会同时得到提高;如果知识问题仍然存在,就没有理由认为政府职能在信息化时代有何不同。
一些观点认为,巨型计算机强大的计算能力可以同时求解数万个方程,由专家确定的价格方程式现在可以通过各种参数的输入而得到迅速的求解,在这种状况下,计划面临的知识难题将不存在。但反驳的观点则认为,专家的知识也必然不可靠,市场价格知识是基于千千万万个人在对自身成本效用函数认识的基础上根据现场知识决策而在互动中形成的,情况的变化又将导致价格的演化,而专家知识是根据一种特定模型求解,这种模型不可能随时得到调整因而不会正确反映现实。如果认为计算机的出现能够改变政府的知识难题,那么自20世纪80年代以来应该出现政府计划职能扩大的趋势才合于推论,但现实情况却是:自20世纪80年代以来,整个世界出现了政府规制放松与经济自由化的趋势。这种趋势在信息技术促动下的经济全球化进程中越来越突出了,因此,所谓的计算机与通信技术革命改变了政府知识难题的观点是过于天真了。
但是,认为信息通信技术对政府干预模式没有任何影响的看法也是站不住脚的。政府的普遍形式是一种层级制,它建立于一定的信息处理职能上,政府是市场信息的接受者,又是市场信息的传递者与交易治理信息的确认者,通信技术作为一种通用性的信息处理技术,必然对政府干预的形式产生影响,事实上,当今世界通过电子技术处理政务已得到广泛的关注与研究,电子政务将对政府规模与干预形式产生巨大影响,其中最为突出的是:政府的层级组织形式将会发生变化。对这个问题的有效分析,以有助于解释信息化时代政府干预职能增强与放松规制两种趋势的同时存在。
二、政府规模的两种趋势
假设政府既是市场的替代性组织,在市场不能发挥作用的地方组织资源,又是市场的互补性组织,通过交易信息的确认与监控使市场运行更有效,那么,信息技术的出现使得政府与市场的信息处理环境都发生了变化。由于现代政府是通过一种信息储存、信号发射和命令调整组成的鼓励和遏制机制来动员社会的,而经由电子政务组织的信息系统能够便利政府获得及时、准确的数据,因而能方便对环境的及时调整与决策,这就可以使政府组织重新进行流程设计,以成为一种更为灵活、更为扁平、更加民主的组织,从而方便高效地满足社会公众服务的需求。另一方面,信息系统的利用可使得信息控制与标准化更为方便,从而有利于上层官僚实现集权控制,以形成一种干预色彩更浓的政府。从市场运行环境来说,瓦尔拉斯一般均衡模型把市场机制看作是万能的拍卖人,通过竞价调整供应者与需求者的交易匹配,从而实现市场出清。信息技术通过高效通信与信息处理系统,使得各个市场主体间可以更好地实现协调,市场价格也得以更快速地反映成本与竞争环境的变化。从交易费用理论而论,当产权界定成本过大时,商品的一些属性就会自动地被置于公共领域,引起相关主体的不当利用,信息通信技术的出现减少了交易成本,因而以前一些因为不能充分界定权利而由交易主体自愿置于公共领域内的资源组织形式现在可以通过市场交易来进行。①比如很多商品的目前所有者与潜在所有者关于商品价值的评估不相同,两者差额被置于公共领域,因特网技术所设计的多种拍卖机制使得买方估价与卖方估价能够更好地匹配,因而减少了双方出价的差额,从而使得市场效率得到提高,因为市场中委托人通过通信监测技术而使代理人受到更好的约束。类似的例子还有很多。当然,通信技术的进步也会使得一些情况下委托人能够更好地合谋,如拍卖中的串通现象,从而使信息不对称现象更加严重,最终损害市场效率。但从总体上说,通信技术对市场效率的增强效应将大于市场效率的损害效应。
由上述分析,可得出关于通信技术对市场与政府效率影响的几个推论:(1)通信技术的进步通过经济交易成本的降低、活动空间的扩大与经济全球化的推进而增加了市场效率,使得市场能够得以更多地发挥作用空间,从而产生了经济自由化要求;(2)因特网与信息系统武装的电子政务产生了重组政府工作流程的需要,如果政府上层代理人倾向于提高政务工作效率,一种更为扁平化与中空化的政府组织将会出现;(3)通信技术的出现扩大了产业领域,扩大了市场空间,也产生了政府公共服务扩张的内在需求,而现代信息处理技术的进步又能够有效地与政府信息处理的层级制相配合,从而产生政府干预力度增强的趋势。从总体上说,通信技术是产生政府放松规制要求还是产生干预规模扩张的需求,将取决于各个产业领域产权属性界定受通信技术影响程度的大小,而现实世界中政府规模变动的方向,还要与其它影响产权界定的政治意识形态因素的协调配合。但一般来说,涉及到交易信息确认的服务领域将会有更好的公共政府服务需求②,而在一些原先受到严格管制的产业领域,由于通信技术革命使得产权界定更为容易与清晰,将产生经济自由化需求。政府部门的规模在这两个相反的趋势中存在一个权衡与折衷的问题,在理论上通过严格设定的假设条件可以求出最优的政府规模,而现实生活中由于多种因素无法预测而使得模型可能失去现实意义③。
三、电子政务与中国政府创新张力
理论上的分析得不出一个计划经济体制是倾向于采用信息技术还是限制计算机与通信系统在社会中的运用。因为采用新技术既可能用于强化原有的标准化与僵化的管理模式,并使技术的运用与更加严格的权威等级制度相适应;但新的技术也可能使得不同等级间处理信息能力的差距大大缩小,从而使得等级权威受到挑战。在前苏联的计划经济中,我们看到了后一种情况的存在。美国学者约瑟夫·奈在《美国定能领导世界吗?》一书中提到:“以信息为基础的经济需要通过广泛享用、自由交流的信息来获取最大的利润,计算机之间的横向联系比纵向联系更为重要。但是,计算机的横向联系具有一定的政治风险性,因为此时的计算机已跟出版界差不多了。”[2](P2)出于政治原因,苏联领导人不提倡微机的推广使用。结果苏联在发展信息技术方面与美国相差很远,到20世纪80年代中期苏联甚至还不能批量生产微机,在计算机数量上苏联只有5万台,而美国却有3000万台。但信息技术的迅猛发展使计算机和集成电路芯片不仅成为生产工具而且也成为商品,生产的周期和产品的生命大大缩短了,苏联计划经济因而无法适应经济全球化条件下市场经济的发展。
处于转型经济中的我国政府,在发展电子政务方面采取了一种不同的态度,下面的资料性描述表明了这一点[3](P255)。我国的电子政务起步于“六五”期间,当时国家计委、财政部等中央政府部门建立了信息中心,进行电子数据处理。到“七五”期间,政府管理计算机化有了大的发展。我国建设了国家经济信息系统等十多个信息系统,43个部委局成立了信息中心,中央政府各部门安装的大中型计算机达1300多台,终端有3万多个,微机超过5万台,数据库约170个。联合国经济与社会发展部从1987年开始援助我国,向国家经济信息系统进行技术转让,并培训人员,使我国中央和省市的部分政府在信息系统、经济管理方面的技术水平和人员素质有了较大提高。20世纪80年代末期,中央和地方国家机关又开展了办公自动化工程,建立了各种纵向和横向内部信息办公网络,为利用计算机和通信网络技术打下了基础。1992年,国务院办公厅提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案,并在全国政府系统推行办公自动化。1993年底,我国启动了以“三金”工程(金桥工程、金关工程和金卡工程)为代表的“金”字系列信息网络建设工程,这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程。1994年,我国连通了互联网,1999年1月22日,由信息产业部、国家经贸委发起,联合国家40多个部委召开的“政府上网工程”在北京正式启动。工程的总体目标是到1999年实现60%的部委和各级政府在163/169上均有站点,到2000年实现80%的部委和各级政府在163/169上均有站点,应用项目进入良性循环。2001年,国务院办公厅又制订了全国政府系统政务信息化建设的5年规划,按照这个规划,我国大体用三到五年时间建设政府机关内部办公业务网、国务院办公业务资源网、以因特网为依托的政府公众信息网、政府系统共建共享的电子信息资源库——即所谓“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架[4]。政务信息化的任务主要集中在以下7个领域:一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统;二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设;三是筹建办公业务资源网及政府公众信息网;四是建立和完善共享信息资源库;五是做好计算机网络安全保密工作;六是加强对公务员的培训工作;七是抓好与系统建设和应用有关的法规工作。
如何解释中国政府对电子政务的极大热情,政府的信息化将对其管制模式产生什么样的影响,这是一个未得到充分研究的课题。我们的初步分析表明,政府可能从既有的管制模式出发,来确定其信息化发展方向与框架,但如果信息化具有自身的发展逻辑,也必然会对政府管制模式产生影响,一个突出的例子是中国在2003年遭受的非典型肺炎使得政府在疫情通报与统计分析系统上不吝投资,但已建成的信息系统是否会对卫生部门的管制模式与改革产生影响呢?这一点有待于进一步观察。在中国电子政务的建设过程中,我们已经观察到:由于技术的引入总是处于一定的社会交换域(或称社会交换背景),在传统的政府办公体系中,下级部门常常通过公文的传输而密切了感情,并从上级得到一些外部人不易获知的内部消息,作为回报,上级部门也常常从下级的工作汇报与人际交流乃至一些行政审批中得到一些管制性租金,信息技术的引入使得这种内部交换与管制性租金得不到实现,因而为一些部门所排斥。但作为政府层级制中的上层,从提高政府服务与组织的社会满意度,从而获得声望、支持与政治升迁的动机出发,会有动力推进政府信息化进程,而政府的下层代理人的目标函数则有所不同,这可以解释中国政府信息化的自上而下的制度变迁进程。但旧的政府管制模式已经与原有的政府行为规范很好地融合起来,并在促进政府组织的稳定性与保持社会控制起作用,而自上而下的政府信息化推进模式需要引入一种新的政府行业规范与公务员文化,这种更加强调效率的政府服务模式因而会面临人力资本缺乏问题而失败,因此,在当前的政府信息化过程中,关键的不是信息通信基础设施建设问题。在新一轮电子政务建设进程中,打破信息的垄断成为人们关注的焦点,一些政府部门长期通过垄断公共信息而寻租获利。如果说这种信息垄断在没有信息通信设施条件下还可以为社会容忍的话,当前遍布城乡的信息网络已提出了公开政府信息的要求,这需要打破部门利益。因此,新一轮信息化是一种新的合于信息技术特征的政府组织流程重造与政府文化重塑过程,这一过程显然提出了政府制度创新的张力。
注释:
①经济史中的一个例子是:铁索网技术的进步使得牧场由公共资源变为私人产权的成本下降,从而推动了美国西部牧场土地产权制度的变迁。这一案例可见芒德尔等著的《发展经济学的新发展》第189页,商务印书馆2001年版。
②在一些涉及到公共服务的部门,如社会保障、交易主体资格确认、交易信息资料统计等方面,会产生强大的信息化需求。参见游五洋、陶青著《信息化与未来中国》第78页,经济管理出版社2003年版。
③有关信息技术与层级制的影响,可参:Brochner, J.“Impacts of information technology on the structure of construction”, Construction Management and Economics ,8(1990):205-18 ?鸦Clemons ,E.K,Reddi,S.P., and Row,M.C.“The impact of information technology on the organi-zation of economic activity: The move to the middle hy-pothesis”,Journal of Management Information Systems,10(2)(1993):9-35.
[参考文献]
[1]哈耶克.作为一种发现过程的竞争[A].个人主义与经济秩序[C].北京:北京经济学院出版社,1989.
[2]约瑟夫·奈.美国定能领导世界吗?[M].北京:军事译文出版社,2001.
[3]游五洋,陶青.信息化与未来中国[M].北京:中国社会科学出版社,2003.
[4]曾强.中国电子商务蓝皮书(2001年度)[M].北京:中国经济出版社,2001.
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