单位文秘网 2020-07-10 14:23:14 点击: 次
某某某某 外国语学校东校区扩建
PPP
项目
财政承受能力论证报告
某某 市桥东区教育局某某 市桥东区财政局
北京中建政研信息咨询中心
目
录
第一章 论证概述 .............................................................. 1 一、项目背景 ............................................................. 1 1、论证机构 .......................................................... 1 2、论证目的 .......................................................... 1 3、论证对象和论证范围 ................................................ 2 4、项目基础信息 ...................................................... 3 二、论证依据 ............................................................. 4 第二章 确定论证对象 .......................................................... 7 一、运作方式的选择 ....................................................... 7 1、可供选择的运作方式 ................................................ 7 2、本项目的运作方式 .................................................. 7 二、项目运作安排 ......................................................... 7 1、项目实施主体 ...................................................... 7 2、合作期限 .......................................................... 8 3、项目前期工作 ...................................................... 8 4、项目公司的设立 .................................................... 8 5、项目的建设 ........................................................ 8 6、项目的运营维护 .................................................... 9 7、项目的移交 ........................................................ 9 8、期限届满后资产处置方式及项目公司清算 ............................. 10 第三章 风险分配基本框架 ..................................................... 11 一、风险分配基本原则 .................................................... 11 二、项目风险识别与分配 .................................................. 11 1、政策风险 ......................................................... 11 2、财务风险 ......................................................... 12 3、设计风险 ......................................................... 12 4、建设风险 ......................................................... 13 5、运维风险 ......................................................... 13 6、移交风险 ......................................................... 14 7、法律变更风险 ..................................................... 14 8、不可抗力及其他风险 ............................................... 14 三、风险分配结果 ........................................................ 15 四、风险防范措施 ........................................................ 17 1、风险应对策略 ..................................................... 18 2、风险防范措施 ..................................................... 18 第四章 财政承受能力论证 ..................................................... 20 一、责任识别 ............................................................ 20 1.股权投资支出责任 .................................................. 20 2.运营补贴支出责任 .................................................. 21
3.风险承担支出责任 .................................................. 21 4.配套投入支出责任 .................................................. 21 5.使用者付费 ........................................................ 21 二、支出测算 ............................................................ 22 1.股权投资支出 ...................................................... 22 2.政府运营补贴支出 .................................................. 22 三、价格及测算 .......................................................... 26 1、基础数据及假设 ................................................... 26 2、政府支付责任 ..................................................... 27 3、风险承担支出 ..................................................... 28 4、配套投入支出 ..................................................... 30 5、财政支出汇总 ..................................................... 31 四、能力评估 ............................................................ 31 1、财政支出能力评估 ................................................. 32 2、行业和领域均衡性评估 ............................................. 34 五、结论 ................................................................ 34
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第一章
论证概述
一、项目背景
近年来,某某市以科学发展观为指导,把教育作为推动经济和社会发展的基础性、先导性工程来抓,积极实施科教战略,不断加大教育投入,改善办学条件,调整教育布局,优化教育资源,实现了教育事业的又快又好发展。学校是社会主义精神文明建设的窗口,是推动社会主义精神文明的主阵地。建一流学校,树一流形象,以学校文明的小气候影响市周边环境,以浓烈的文化氛围带动全市人民学政治、学文化、学科学、学技术,成为科技致富的主力军,促进经济持续稳步发展。某某市桥东区教育局将通过政府和社会资本合作模式 (以下简称“PPP”)开展实施。
1 1 、论证机构
某某市桥东区财政局。
2 2 、论证目的
按照财政部 113 号文和《指引》21 号文要求,在项目识别和项目准备阶段进行财政承受能力论证,确定 PPP 项目是否“通过论证”, 对“通过论证”的项目,将财政支出责任纳入预算统筹安排,对“未通过论证”的项目,不采用 PPP 模式。一方面,为采用 PPP 模式项目的政府方履约能力提供保障;另一方面,可将财政支出责任控制在一定范围内,避免因 PPP 模式引起新一轮的债务危机。开展 PPP 项目财
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政承受能力论证,是政府履行合同的重要保障,有利于规范 PPP 项目财政支出管理,有效防范和控制财政风险,实现 PPP 可持续发展。本次论证目的:通过对某某某某外国语学校东校区扩建 PPP 项目中桥东区财政承受能力的真实反映,为 PPP 项目财政预算管理提供可行性依据,为社会资本方运行该项目提供理论数据参考,以满足某某某某外国语学校东校区扩建 PPP 项目能够顺利进行的需求。
3 3 、论证对象和论证范围
(1)论证对象
根据桥东区政府拟实施的经济行为的要求,本报告论证对象为某某某某外国语学校东校区扩建 PPP 项目中的财政承受能力。
(2)论证范围
论证范围是基于桥东区政府的财政支出能力,及在本项目上的财政支出总额。根据国家财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中的规定,论证范围包括股权投资支出责任、运营补贴责任、风险支出责任、配套投入支出责任,以及操作该项目的综合成本及相关收益。
(3)财政承受能力释义
随着改革开放的不断深入和经济的快速发展,社会资金需求迅速增大。财政作为综合经济的反映,直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展,及社会稳定。防范和化解地方财政风险,保持财政的稳定性和可持续性,具有重要的现实意义。
3
本报告所指的财政承受能力是指识别、测算桥东区政府和社会资本合作(PPP)项目的各项财政支出责任,科学论证项目实施对当前及今后年度桥东区财政收支平衡状况的影响,为 PPP 项目财政预算管理提供依据。
4 4 、项目基础信息
(1)项目概况
项目名称:某某某某外国语学校东校区扩建 PPP 项目实施机构:某某市桥东区教育局 项目性质:新建学校项目
建设期与运营期:本项目建设期拟定为 2 年(2018 年 7 月~2020
年 6 月),运营期拟定 13 年。
拟建项目位于某某某某外国语学校东校区东侧,襄都路以西,围寨河以北。该区域交通便利,环境安静,附近没有污染源及危险品生产、储存场所,适于学校建设。
选址区域内水、电、暖等基础设施条件具备,能够满足本项目的需求,且供应有保障。
(2)项目建设内容与规模
该项目用地面积为 5.3668 公顷,总建筑面积 36415m2 。主要建设综合教学楼两栋,建筑面积 12915m2 ,设计为 5 层,框架结构;学生宿舍楼两栋,建筑面积 10954m2 ,设计为 5 层,框架结构;食堂一座, 建筑面积 3776m2 ,设计为 2 层,框架结构;科技图书楼一栋,建筑面积 7590m2 ,设计为 6 层,框架结构;热力站一座,建筑面积 180m 2 ,
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框架结构;看台一座,建筑面积 1000m2 ,设计为一层,框架结构;塑胶操场一个,占地面积 21078m2 。项目建成后新增 100 个教室,可容纳 5000 名学生。
(3)项目总投资
根据本项目可行性研究报告提供的项目总投资为 16835 万元(含
建设期利息),其中:取得土地所需资金 3330.71 万元由市财政负责,
因此本方案中项目公司负责 13504.29 万元,其中建筑工程费 9499.31
万元,设备购置费 1173.42 万元,安装费用 58.67 万元,工程建设其
他费 1031.85 万元,预备费 1136.75 万元,建设期利息 604.29 万元。
(4)运营服务费
运维服务费包括项目公司运营期日常维修费、人工费、管理费等费用(项目公司不负责水、电、暖等费用的支出,该费用由使用者支付),期初日常维护检修费为 25 万元;人工按 16 人算,工资执行邢 台市相应工种工资标准 2.5 万元/人*年,合计 40 万元;其他管理费
用 10 万元,因此期初运维服务费为 75 万元/年(进入运营期第一年
由于项目处于保修期,日常维修费暂按 15 万元/年计算,因此运营期
第一年运维服务费暂按 65 万元/年计算)。二、论证依据
本次论证以持续使用和公开市场为前提,结合论证对象的实际情况,综合考虑各种影响因素,采用定量和定性分析方法,对某某某某外国语学校东校区扩建 PPP 项目中桥东区政府的财政承受能力进行论证。相关论证依据有:
5
1、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招投标法实施条例》等法律法规 2、某某省义务教育学校办学基本标准(试行)(冀教基〔2011〕
32 号)
3、某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42 号)
4、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第 25 号)
5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)
的通知》(财金〔2014〕113 号)
6、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156 号)
7、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库[2014]215 号)
8、《某某省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》(冀政〔2014〕125 号)
9、《某某省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》(冀政发〔2015〕32 号)
6
10、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金
〔2015〕21 号)
11、关于印发《PPP 物有所值评价指引(试行)》的通知(财金
[2015]167 号)
12、某某省《关于在全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》(冀政办发〔2015〕36 号)
13、财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作》的通知(财金[2016]90 号)
14、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知(财金[2016]92 号)
15、《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订稿)》(财金〔2016〕118 号)
16、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92 号)
17、《某某某某外国语学校东校区扩建项目可行性研究报告》
18、其他相关法律法规、文件或资料
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第二章
确定论证对象
一、运作方式的选择
1 1 、可供选择的运作方式
依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)
的通知》(财金[2014]113 号),PPP 项目运作方式主要包括委托运营(O&M)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。
2 2 、本项目的运作方式
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。本项目为扩建项目,15 年合作期满后移交给政府,适合选择 BOT 方式,即新建-运营-移交方式。社会资本方承担项目投融资、建设、运营、维护和期满移交。在合作期限内,社会资本方应遵从国家和项目所在地有关本项目建设运营的法律法规、规范和标准,依据 PPP 项目合同约定,履行各项义务。合作期满后,项目资产及相关权利等无偿移交给政府或政府指定单位。
二、项目运作安排
1 1 、项目实施主体
社会资本方和政府出资代表共同出资设立的项目公司作为项目的授权实施主体,在项目合作期限内负责项目的投融资、建设、运营维护及期满移交。
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2 2 、合作期限
本项目的合作期限为 15 年,包括建设期 2 年,运营维护期 13 年。本项目完成工程竣工验收工作之日起进入运营维护期。
3 3 、项目前期工作
项目前期工作由政府依法选定的单位完成,包括项目占地的征地拆迁(如涉及)、立项、可研、环评、地勘、工程设计、PPP 咨询(含 “两评一案”编制)、招标代理、监理招标、施工图审查、工程量清单编制、预算造价编制、造价评审及施工许可,项目前期工作发生的相应费用,如果项目总投资中包含该等费用,待项目公司成立后,由项目公司按照相关合同约定支付。项目公司(社会资本方)可以对前期工作成果提出合理化建议和意见并对最终成果予以确认。项目前期工作所需办理的各项审批/备案手续,均先以某某市桥东区教育局作为建设单位办理。后期如有需要,再转至项目公司名下。
4 4 、项目公司的设立
政府指定政府方出资代表和社会资本依法设立项目公司。桥东区教育局和桥东区财政局应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。
5 5 、项目的建设
项目公司主导工程的建设管理,依法选择施工方,并与施工方签订工程施工合同,如中标社会资本方自身具有工程建设能力可直接与项目公司签订工程施工合同。政府通过行政监管、股东监督等方式参与工程建设管理。
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政府方依法选择监理单位,并委派现场代表,参与工程实施全过程管理。政府及时参与验收,确认工程量和实际总投资。
6 6 、项目的运营维护
本项目须完成工程设计图纸范围内的所有工程建设内容,并通过竣工验收,证明其已满足中国现行的工程验收的相关法律、法规和设计技术标准、技术规范的要求,且没有任何实质性的质量缺陷。
本项目竣工验收合格后进入运营期,项目公司负责项目的运营维护。在整个运营期内,项目公司自行承担费用、责任和风险,管理、运营和养护项目设施,使项目设施处于良好的使用状态。
本项目运营维护内容暂定为物业服务、食堂和商店的运营,若项目公司后期运营维护内容增加,需与政府方签订补充合同,同时项目公司通过公开招标方式选择优质运营方进行运营。
7 7 、项目的移交
合作期满前,政府方和项目公司共同委派代表组建移交委员会, 负责项目协调处理项目移交相关事宜。项目公司的工作人员,由政府方和社会资本方妥善安置。项目建设的各项工程及附属设施在移交时应符合双方约定的技术、安全和环保标准,并处于良好的运营状况。
同时,项目公司在移交时需提供移交清单,包括但不限于:工程及附属设施、工具、器材、档案资料等。
政府方如书面同意项目公司将项目资产等进行抵押、质押融资的,项目公司应在项目移交时注销项目上的担保权或任何种类的请求权。
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8 8 、期限届满后资产处置方式及项目公司清算
合作期满后项目资产及相关权利按照合同约定,无偿移交给政府或政府指定单位。项目合同终止后,项目公司可以依法对项目公司进行清算、注销。
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第三章
风险分配基本框架
一、风险分配基本原则
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)
的通知》(财金[2014]113 号),PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,合理分配项目风险。
根据财政部《PPP 项目合同指南(试行)》,PPP 项目风险分配应坚持下列基本原则:
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力。
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移。
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。
4、由该方承担风险最有效率。
5、如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
二、项目风险识别与分配
本项目主要存在以下风险:
1 1 、政策风险
政策风险指由于国家宏观政策变化对项目产生影响,或由于某种政治或经济政策等原因,导致国家、地区的政策发生变化。如由于宏观经济调控需要,中央或地方政府在合作期没有结束的情况下,以征
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用等方式强制收回经营权,或由于政策变化导致审批难以获得或延误获得,土地使用权问题纠纷等。
政策风险主要影响企业的财产所有权或企业的正常业务收益。政策风险主要由政府方承担。
2 2 、财务风险
项目的财务风险主要包括建设及运营维护期的资金筹措风险(即融资风险)。
融资风险具体又包括融资失败、利率风险、融资不及时等。
本项目融资风险除利率风险共担外,其他融资风险由项目公司承担。
3 3 、设计风险
项目的设计风险主要是设计标准不当,设计质量缺陷,设计变更等风险。
设计标准过高将浪费投资,设计标准过低不满足功能需求。设计文件存在缺陷,不满足相应的技术规范,会影响工程使用寿命,甚至发生危及生命财产的安全事故。设计变更的产生主要由于建设过程中管理不到位,将造成重复建设,浪费投资,影响工期。
本项目设计由政府方负责,相关设计风险应当由政府方承担。
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4 4 、建设风险
项目建设风险主要包括用地取得、施工质量、施工成本、施工进度等风险。
项目用地包括项目永久占地和临时占地,是工程建设的前提。本项目用地主要为永久占地,如果不能取得用地或用地获得迟延,将对施工产生重大影响。
施工质量、成本、进度、安全是工程实施过程中主要控制目标, 也是主要风险点。一旦发生这些方面的风险,对项目建成交付使用会产生重大不利影响。
本项目的建设拟交由项目公司组织实施,因此,除项目用地取得风险应由政府方承担,原材料价格上涨风险政府与项目公司按照约定的比例承担外,其他建设风险均应当由项目公司承担。
5 5 、 运维风险
运维风险主要包括运维技术、运维质量、运维成本、运维安全、因物价浮动导致运营绩效服务费浮动等方面的风险。
项目的运营工作由项目公司负责,运维风险中的技术、质量、成本、安全等风险应当由项目公司承担;运营维护期间受物价浮动导致的运营绩效服务费浮动风险由政府方承担,在运营维护期内根据某某市统计局公布的 CPI 指数每两年为一个周期进行调价。
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6 6 、移交风险
当合作期结束时涉及到项目的移交问题,项目移交风险主要分为项目移交时不能满足即时的新要求和项目移交时不能达到使用标准等风险。
项目移交时若政府对项目的移交标准提出比双方约定的标准更高的要求,此风险由政府方承担。
当项目移交时不能达到使用标准时的风险由项目公司承担。
7 7 、法律变更风险
本项目的建设和运营维护均需要遵守法律法规,由于项目合作期较长,期间存在法律变动的可能。法律变动可能会导致项目建设、运维成本发生较大变化。
本项目中本级政府可控的法律风险应当由政府承担;其他本级政府不可控的法律风险视为不可抗力,由政府和项目公司合理共担。
8 8 、不可抗力及其他风险
不可抗力风险通常分为两类:
①因自然因素导致的不可抗力风险
由于不能合理预见的自然灾害(如地震、洪水、台风等)、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。
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②因非自然因素导致的不可抗力风险
由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。
不可抗力风险应当由政府和项目公司合理共担。
其他风险还包括建设过程中发现文物等风险,也应当由政府和项目公司合理共担。
三、风险分配结果
根据风险分配原则,结合本项目风险分析,本项目风险分配如下表所示:
风险类别
项目
政府
承担
项目公司
承担
共同
承担
备注
政策风险 征用和公有化 √
宏观经济调控 √
审批获得延迟或无
法获得
√
财务风险 未筹足所需资金
√
利率风险
√
√
按照约定的利率变动幅度分别承担风
险
再融资不确定性
√
设计 设计标准 √
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风险类别
项目
政府
承担
项目公司
承担
共同
承担
备注
建设风险
施工质量
√
工地安全
√
原材料价格上涨风险
√
√
按照约定的价格变动幅度分别承担风
险
施工成本(除原材
料外)
√
完工风险,工期滞后
√
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
迟延提供施工图纸 √
设计变更
√
√
变更责任
方承担 分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬
尘治理
√
运维风险 运营维护成本
√
运营商违约
√
服务质量
√
运维效率
√
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风险类别
项目
政府
承担
项目公司
承担
共同
承担
备注
设备维护状况
√
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起
运维不达标
√
由于运维人员不遵
守规程引起运维不达标
√
因物价浮动导致运
营绩效服务费浮动
√
移交风险 项目移交时不能满
足即时的新要求
√
没有达到移交标准
√
法律变更 本级政府可控的法
律变更
√
本级政府不可控的
法律变更
√
不可抗力 不可抗力
√
其他风险 其他风险
√
四、风险防范措施
由于 PPP 模式投资规模大,持续时间长,涉及政府和社会资本方不同的特点,密切相关社会公共利益。在充分遵守《PPP 项目合同》约定的前提下,健全纠纷解决和风险防范机制,形成由政府监管部门、社会资本方、社会公众、专家、媒体等共同参与的独立、透明、可问
18
责、专业化的 PPP 项目监管监督机制是十分必要的。
1 1 、风险应对策略
风险的应对策略主要包括:风险自留、风险控制、风险转移。
(1)风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部,通过采取内部控制措施来化解风险,或者对这些保留下来的风险不采取任何措施; (2)风险控制指采取一种主动、积极的风险对策,可分为预防损失和减少损失两个方面,风险控制方案都应当是预防损失措施和减少损失措施的有机结合; (3)风险转移指当有些风险无法回避,必须直接面对,而以自身的承受能力又无法有效的承担时,通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给能够有效控制或承担风险的第三人。
2 2 、风险防范措施
政府方和项目公司还可以通过以下途径防范和降低风险:
(1)政府与项目公司都要进行充分的市场调查,做好市场预测工作。项目公司不要将政府的承诺作为市场的实际需求,如果政府承诺偏离实际市场需求将会产生守信风险。政府方也要独立的进行市场的调查工作,不要盲目接受项目公司的市场预测,应掌握准确的决策信息。
(2)政府方作为监管一方应加强对 PPP 项目投融资、建设、运营维护专业知识的学习,做好有关 PPP 项目运营、维护的法律、法规、
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规范性文件与政策的支持工作。并且建立完善科学的决策机制,必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持,弥补对专业知识的欠缺。对于与公众利益密切相关的问题应进行公示,使公众享有知情权和参与决策的权力。
(3)在风险的分担方面,建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险,政府方的控制力强于项目公司,应由政府方承担。具体的运营、维护风险与收益相关, 项目公司更有控制力,应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力,所以应由各利益相关方共同共担。
(4)健全绩效考核机制。
首先是政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体,在运营、维护过程中承担政府补贴的责任,且履行整个建设期、运营维护期全过程审计监督职责。
其次是对项目公司的可用性和运营、维护绩效考核。由政府方制定项目可用性和运营、维护绩效考核标准,项目公司按照标准完成运营、维护职责,并接受政府方每年的绩效考核,政府依据考核结果支付政府补贴。
PPP 项目全生命周期过程中面临的风险因素极其复杂,合理分担风险是保障项目顺利运营的前提。由于风险复杂,识别和度量项目风险比较困难,需遵循大型项目建设的一般规律,将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。
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第四章
财政承受能力论证
依据《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金 〔2014〕113 号)和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)的有关政策、精神、指引和方法, 现对本 PPP 项目财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在
PPP 项目中的各项财政支出责任,科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响,为 PPP 项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障,有利于有效防范和控制财政风险,实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、结论四个部分。
一、责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
1. 股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。政府出资占股 40%,以货币资金方式投入,出资额 1350.43 万元。
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2. 运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下, 政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。
经初步测算,经营性收入(使用者付费)不足以满足项目公司建设和运营成本回收以及合理回报,因此本项目为可行性缺口补助(运营补贴)模式的项目。
3. 风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。
4. 配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
5. 使用者付费
使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用,由于在使用者付费项目中项目
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公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量(即市场风险) 直接挂钩,为确保 PPP 项目能够顺利获得融资支持和合理回报,建议项目公司在 PPP 项目合同中增加唯一性条款。
二、支出测算
支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
1. 股权投资支出
根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51 号)要求,本项目资本金比例为 25%。
本项目社会资本方和政府共同出资成立项目公司,政府出资占股
40%,以货币形式出资。
本项目拟 2018 年开工,政府暂按下表金额出资:
政府出资金额
年度
资金(万元)
占股
2018 1350.43
40% 股权支出合计 1350.43 2. 政府运营补贴支出
本项目由于属于教育行业基础设施项目,根据项目的情况,本项目采用可行性缺口补助的回报机制。本项目的使用者付费为设备使用费以及食堂和商店的运营。对于正常的项目建设成本和运营成本回收以及合理回报不能满足的部分,桥东区政府以财政补贴的形式按期支付给项目公司,项目公司依此收回投资资金并取得合理回报。
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政府补贴= = 可用性服务费+ + 运维服务费- - 使用者付费- - 政府绩效考核扣减金额
考虑到项目公司的运营现金流需求,本项目经营期,政府补贴按年度支付给项目公司。
(1)可用性服务费
可用性服务费主要包括项目实际建设成本总投资及必要的合理回报,系项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产及服务之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入。
可用性服务费以审计部门及政府指定相关部门审定的项目实际总投资为基数,结合社会资本成交的投资利率核算。
根据等额还本付息法,可用性服务费计算公式如下:
i (1 i) n
A S (1 i) n 1
A 为运营期每年项目公司应收取的可用性付费。
S 为经政府审计决算后的项目总投资。
i 为项目合同中约定的项目投资回报率。
n 为运营期,即:n
等于 13。
(2)运维服务费
运维服务费包括项目公司运营期日常维修费、人工费、管理费等费用(项目公司不负责水、电、暖等费用的支出,该费用由使用者支付),期初日常维护检修费为 25 万元;人工按 16 人算,工资执行邢
24
-2 n-1 n-2
台市相应工种工资标准 2.5 万元/人*年,合计 40 万元;其他管理费
用 10 万元,因此期初运维服务费为 75 万元/年(进入运营期第一年
由于项目处于保修期,日常维修费暂按 15 万元/年计算,因此运营期
第一年运维服务费暂按 65 万元/年计算)。
运维服务费根据运营期间的物价变动情况进行调整,调价周期为两年。本项目进入运营维护日所在的当年不予调整。自第一个完整财务年度(即自运营维护日所在年度的下一年)开始,每两个财务年度调整一次。具体调价公式如下:
Pn=Pn ×CPI ×CPI ×10-4 (n=4,6,8,10) Pn 为第 n 个运营维护年度适用的年运营绩效服务费金额。
CPI n-1 为第 n 个运营维护年度某某市统计局公布的第 n-1 年度某某市居民消费物价指数。
CPI n-2 为第 n 个运营维护年度某某市统计局公布的第 n-2 年度某某市居民消费物价指数。
运维服务费如下表所示:
25
运维服务费测算一览表
单位:万元
年限
日常维护检修费
人工费(保洁 + 维修工+ + 门卫)
其他费用 (含管理费)
合计
第 1 年 15.00 40.00 10.00 65.00 第 2 年 25.00 40.00 10.00 75.00 第 3 年 25.00 40.00 10.00 75.00 第 4 年 26.52 42.44 10.61 79.57 第 5 年 26.52 42.44 10.61 79.57 第 6 年 28.14 45.02 11.26 84.41 第 7 年 28.14 45.02 11.26 84.41 第 8 年 29.85 47.76 11.94 89.55 第 9 年 29.85 47.76 11.94 89.55 第 10 年 31.67 50.67 12.67 95.01 第 11 年 31.67 50.67 12.67 95.01 第 12 年 33.60 53.76 13.44 100.79 第 13 年 33.60 53.76 13.44 100.79 合计 364.56 599.29 149.82 1113.67
(3)使用者付费
本项目的使用者付费为设备使用费以及食堂和商店的运营。项目公司向某某某某外国语学校收取设备使用费,并对校区内的食堂、商店进行运营。使用者付费最低报价为 135.63 万元/年,使用者付费按 135.63 万元/年计算。
(4)政府绩效考核扣减金额
根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知(财办金【2017】92)》的相关规定,政府绩效考核扣减金额的基数为可用性服务费*30%与运维服务费之和。即:
政府绩效考核扣减金额=(可用性服务费*30%+运维服务费)*K
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K 为政府绩效考核调整系数,依据当年的绩效考核得分确定。详见实施方案中绩效考核机制部分。
(5)政府补贴测算
每年政府补贴表 (单位:万元)
运营年
政府可用性服务费
运维绩效服务费
使用者付费
政府补贴合计
第 1 年 1615.80 65.00 135.63 1545.17 第 2 年 1615.80 75.00 135.63 1555.17 第 3 年 1615.80 75.00 135.63 1555.17 第 4 年 1615.80 79.57 135.63 1559.74 第 5 年 1615.80 79.57 135.63 1559.74 第 6 年 1615.80 84.41 135.63 1564.59 第 7 年 1615.80 84.41 135.63 1564.59 第 8 年 1615.80 89.55 135.63 1569.73 第 9 年 1615.80 89.55 135.63 1569.73 第 10 年 1615.80 95.01 135.63 1575.18 第 11 年 1615.80 95.01 135.63 1575.18 第 12 年 1615.80 100.79 135.63 1580.97 第 13 年 1615.80 100.79 135.63 1580.97 合计 21005.40 1113.67 1763.13 20355.94
三、价格及测算
1 1 、基础数据及假设
(1)本项目的建设投资为 13504.29 万元,建设期利息建设期利息为 604.29 万元,资本金占总投资的 25%; (2)股比:
社会资本方:政府方=60:40;
(3)贷款利率:央行长期贷款利率(4.9%)的 1.2 倍,即 5.88%;
(4)投资回报率:为 7%;
27
(5)运维服务费:项目基年运维服务费为:75 万元,运维费用前三年不调整,之后按照每个年度增长 3%,两个年度调整一次(进入运营期第一年由于项目处于保修期,日常维修费暂按 15 万元/年计 算,因此运营期第一年运维服务费暂按 65 万元/年计算)。
(6)使用者付费:每年使用者付费合计 135.63 万元。
(7)合作期限为 15 年,其中建设期为 2 年,运营期为 13 年;
(8)税率:建设增值税为 10%,服务类增值税为 6%,企业所得税为 25%。
2 2 、政府支付责任
政府每年直接付费表
(单位:万元)
名称
股权支出责任
年政府可用性服务费
年政府运营维护费
使用者付费
年政府应付费合计
2018 1350.43 0.00 0.00 0.00 1350.43 2019 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2020 0.00 1615.80 65.00 135.63 1545.17 2021 0.00 1615.80 75.00 135.63 1555.17 2022 0.00 1615.80 75.00 135.63 1555.17 2023 0.00 1615.80 79.57 135.63 1559.74 2024 0.00 1615.80 79.57 135.63 1559.74 2025 0.00 1615.80 84.41 135.63 1564.59 2026 0.00 1615.80 84.41 135.63 1564.59 2027 0.00 1615.80 89.55 135.63 1569.73 2028 0.00 1615.80 89.55 135.63 1569.73 2029 0.00 1615.80 95.01 135.63 1575.18 2030 0.00 1615.80 95.01 135.63 1575.18 2031 0.00 1615.80 100.79 135.63 1580.97 2032 0.00 1615.80 100.79 135.63 1580.97 合计 1350.43 21005.40 1113.67 1763.13 21706.37
28
3 3 、风险承担支出
(1)测算方法选择
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
结合项目实施方案中的风险分配框架,本项目中政府承担的风险涉及设计风险、建造风险、财务风险、法律和政策风险以及不可抗力风险,因风险后果值和风险概率难以测算,本项目选用比例法对风险承担支出进行量化。
比例法主要是按照建设运营成本的一定比例确定风险承担支出, 再根据政府的自留风险承担支出比例计算政府的风险支出。公式如下:
政府风险支出=项目建设运营成本×全部风险支出比例×自留风险承担支出比例 因建设期与运营期政府承担风险的类别、特点不同,对应的政府风险支出需分别测算。
(2)测算参数确定
通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%—85%,政府自留风险承担成本的比例一般为 15%-30%。
结合项目实施方案中的风险分配框架,进一步识别项目风险,优化分配方案,选用比例法对风险承担成本进行量化。
比例法主要是按照项目的建设和运营维护净成本的一定比例确
29
定风险承担成本,适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。建设期,政府主要承担不可抗力或法律、政策变更造成的合同提 前终止的风险支出,设定全部风险承担比例为 2%,计算基数为建设成本,不可抗力风险由双方共担,可控的法律、政策变更风险由政府承担,不可控的法律、政策风险双方共担,设定相应的政府自留风险承担比例为 50%,对应建设成本的风险支出发生,因为政府是通过在运营期支付政府补贴的形式给予社会资本回报并承担相应风险,所以相应的风险支出责任发生时间计入运营期,与运营成本风险合并成建设运营成本风险一起支出,计算基数取测算的政府运营补贴。
运营期,建设运营成本整体风险较低,设定全部风险承担成本比例为 10%。运营期的大部分风险由社会资本方承担,设定政府自留风险承担比例为 15%,可转移风险承担比例为 85%。
(3)测算结果
根据本项目政府运营补贴支付计划安排,桥东区本级财政风险承担支出表分别如下:
30
风险承担支出表
单位:万元
年份
股权支付责任
运营支出责任
风险支出责任
2018 1350.43 0.00 67.52 2019 0.00 0.00 67.52 2020 0.00 1545.17 23.18 2021 0.00 1555.17 23.33 2022 0.00 1555.17 23.33 2023 0.00 1559.74 23.40 2024 0.00 1559.74 23.40 2025 0.00 1564.59 23.47 2026 0.00 1564.59 23.47 2027 0.00 1569.73 23.55 2028 0.00 1569.73 23.55 2029 0.00 1575.18 23.63 2030 0.00 1575.18 23.63 2031 0.00 1580.97 23.71 2032 0.00 1580.97 23.71 合计 1350.43 20355.94 440.38
4 4 、配套投入支出
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
本项目为基础设施类项目,前期费用、建安费用等全部投入由项目公司承担,不存在政府提供配套投入支出责任,所以本项目配套投入支出责任为零。
31
5 5 、财政支出汇总
汇总以上分析测算,在整个项目经营期内,桥东区本级政府承担的财政支出责任共计 22146.75 万元, 其中, 财政股权投资支出 1350.43 万元,运营支出 20355.94 万元,风险支出 440.38 万元,配
套投入支出 0.00 万元,汇总情况见下表:
政府承担的财政支出情况汇总表(单位:万元)
年份
股权支付责任
运营支出责任
风险支出责任
配套投入支出
总计
2018 1350.43 0.00 67.52 0.00 1417.95 2019 0.00 0.00 67.52 0.00 67.52 2020 0.00 1545.17 23.18 0.00 1568.35 2021 0.00 1555.17 23.33 0.00 1578.50 2022 0.00 1555.17 23.33 0.00 1578.50 2023 0.00 1559.74 23.40 0.00 1583.14 2024 0.00 1559.74 23.40 0.00 1583.14 2025 0.00 1564.59 23.47 0.00 1588.06 2026 0.00 1564.59 23.47 0.00 1588.06 2027 0.00 1569.73 23.55 0.00 1593.27 2028 0.00 1569.73 23.55 0.00 1593.27 2029 0.00 1575.18 23.63 0.00 1598.81 2030 0.00 1575.18 23.63 0.00 1598.81 2031 0.00 1580.97 23.71 0.00 1604.68 2032 0.00 1580.97 23.71 0.00 1604.68 合计 1350.43 20355.94 440.38 0.00 22146.75 四、能力评估
能力评估是根据测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目,进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
32
1 1 、财政支出能力评估
财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任,评估 PPP 项目实施在项目全生命周期内对年度财政支出的影响。
(1)政府财政预算支出情况预测
2013 年—2017 年桥东区一般公共预算支出情况如下表:
桥东区
2013- - 2017
年一般公共预算财政支出表
(单位:万元)
年份 一般公共预算支出 增长比例 2013 56589
2014 75715 33.80% 2015 90712 19.81% 2016 110387 21.69% 2017 154952 40.37%
本次测算以 2017 年一般公共预算支出作为基准,估算 2018 年
-2032 年的一般公共预算支出;桥东区 2013 年-2017 年一般公共预算支出增长率变化较大,经桥东区政府和桥东区财政局审慎讨论论证, 结合我国 2013 年-2017 年 GDP 增速和桥东区经济的发展潜力,本报告设定 2018 年-2032 年桥东区一般公共预算支出增长率为 8%。经过估算,2018 年-2032 年桥东区一般公共预算支出情况如下表:
33
2018 年- - 2032 年桥东区一般公共预算支出预测表
年份
一般公共预算支出
增长率
2018
167348.16
8%
2019
180736.01
8%
2020
195194.89
8%
2021
210810.49
8%
2022
227675.32
8%
2023
245889.35
8%
2024
265560.50
8%
2025
286805.34
8%
2026
309749.76
8%
2027
334529.75
8%
2028
361292.13
8%
2029
390195.50
8%
2030
421411.14
8%
2031
455124.03
8%
2032
491533.95
8%
(2)项目财政预算支出评估
该项目为桥东区第一个 PPP 项目,经过估算,在项目合作期内, 桥东区政府 PPP 项目支付的费用占桥东区一般公共预算总支出比例见下表:
桥东区政府承担的财政支出占比情况表
年份
一般公共预算支出 (万元)
本 PPP
项目预算支出责任(万元)
预算支出责任占一般公共预算支出比例
2018 167348.16 1417.95 0.85% 2019 180736.01 67.52 0.04% 2020 195194.89 1568.35 0.80% 2021 210810.49 1578.50 0.75% 2022 227675.32 1578.50 0.69%
34
2023 245889.35 1583.14 0.64% 2024 265560.50 1583.14 0.60% 2025 286805.34 1588.06 0.55% 2026 309749.76 1588.06 0.51% 2027 334529.75 1593.27 0.48% 2028 361292.13 1593.27 0.44% 2029 390195.50 1598.81 0.41% 2030 421411.14 1598.81 0.38% 2031 455124.03 1604.68 0.35% 2032 491533.95 1604.68 0.33%
从上表可以看出,桥东区 PPP 项目政府承担的财政支出额占一般公共预算支出预测值比例均控制在 1%以内。PPP 项目全生命周期内每年预算支出责任占桥东区一般公共预算支出的比例均低10%,符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。
2 2 、行业和领域均衡性评估
行业和领域均衡性评估,是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域的 PPP 项目,防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。
本项目符合桥东区实际的发展需要,并按照适度远期预留的原则进行设计和建设,符合城市发展的实际需求,并通过该项目的实施有利于完善桥东区基础设施的配套水平,有利于桥东区教育事业的健康发展。
综上所述,本项目的实施不会造成市场的供需失衡,不会造成项目投资过度、超出公众实际需要,同时符合行业和领域的均衡性要求。
五、结论
35
综上所述,本项目财政支出额占一般公共预算支出预测值比例能够控制在可承受范围以内,符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例不超过 10%”的规定。此外,本项目的实施符合行业和领域的均衡性要求,因此经过分析,本项目通过财政承受能力论证,财政中长期持续可行。
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