单位文秘网 2020-07-10 14:23:08 点击: 次
某某县教育园区一期建设项目 PPP 项目
财政承受能力论证报告
目
录
一、 项目基础信息 .................................... 1 (一)
项目概况 .................................. 1 (二)
项目运作模式 .............................. 3 (三)
风险分配基本框架 .......................... 3 (四)
付费机制 .................................. 7 二、 财政支出责任识别 ................................ 7 (一)
股权投资支出责任 .......................... 7 (二)
运营补贴支出责任 .......................... 8 (三)
风险承担支出责任 .......................... 8 (四)
配套投入支出责任 .......................... 8 三、 财政支出测算 .................................... 8 (一)
股权投资支出测算 .......................... 9 (二)
运营补贴支出测算 .......................... 9 (三)
风险承担支出测算 ......................... 10 (四)
配套投入支出测算 ......................... 10 (五)
财政支出汇总 ............................. 10 四、 财政承受能力评估 ............................... 11
1
一、项目基础信息
(一)项目概况
1.项目名称
某某县教育园区一期建设项目 PPP 项目,以下简称“本项目”。
2.项目实施机构
某某县教育局,在某某县人民政府授权下为本项目的实施机构,主要负责项目准备、采购、监管和移交等工作,通过公开招标方式选定社会资本后,与项目公司签署 PPP 项目合同。
3.项目类型
本项目类型为新建。
4.项目所属行业
本项目属于教育项目。
5.项目区位、场地现状
项目建设地点位于某某县下板城镇窦家沟村。某某县教育园区一期占地 305.21 亩。校址交通方便、地势平坦开阔、空气清新、阳光充足、排水通畅、环境适宜、公用设施比较完善、远离污染源,环境优美,是学习生活的理想场所。有明显的区位优势及便捷的对外交通,有优越的外部基础设施条件和城市依托条件。
6.建设内容
(1)土地平整、道路及水电暖等其他基础设施建设。
(2)县职教中心。规划占地 194.18 亩,建筑面积 8 万平方米,办学规
模:26 轨 80 个班,容纳 5000 名学生。
2
(3)初级中学。规划占地 111.03 亩,建筑面积 3 万平方米,办学规
模:3 轨 48 个班,容纳 2500 名学生。
7. 投资规模 本项目总投资 78351 万元,其中建设投资 74000 万元。包括:配套公建
和基础设施费用 19649.4 万元;土建工程费 39800 万元;设备购置安装工
程费 3527.3 万元;工程建设其他费用 6742.3 万元;预备费 4281 万元;建
设期贷款利息 4351.2 万元。详见下表:
序号 工程或费用名称 投资(万元)
1 土建工程费 39800.00 2 设备及工器具购置安装费 3527.30
其中:设备购置费用 3384.80
设备安装费用 142.50 3 工程建设其他费用 6742.30 4 预备费 4281.00 5 其他费用:安置补偿费、三通一平及基础设施建设费 用 19649.40 6 建设期贷款利息 4351.2 7 总投资 78351.2
3
(二)
项目运作模式 依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113 号)规定,考虑收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素,本项目采用建设-运营-移交(BOT)方式, 由政府出资代表代表某某县政府与社会资本成立项目公司,社会资本作为项目公司控股股东,主要负责项目的融资、建设、运营和维护。由某某县政府授权项目实施机构某某县教育局与项目公司签订 PPP 项目合同,资产所有权归政府所有,项目公司拥有项目的经营权,合作期 12 年(含建设期 2 年),待合作期届满后,无偿移交给某某县政府,并保证在移交时项目设备、设施等处于完好及正常运行状态。
(1)由某某县教育局作为招标人,通过招标方式,选定社会资本。社会资本与某某县政府出资代表共同组建项目公司。
(2)政府授予项目公司经营权,负责项目的投融资、建设和运营期内的维护管理,合作期满后,项目设施无偿移交给政府指定机构。
(3)合作期内,项目公司有权根据《PPP 项目合同》获得政府支付的运营补贴。
(三)风险分配基本框架 1.风险分配原则 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和项目公司间合理分配项目风险。
原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担,法律、政策等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和项
4
目公司合理共担,本项目风险分配原则:
(1)风险承担一方应该对该风险具有控制力; (2)风险承担一方能够将该风险合理转移如通过购买相应保险; (3)风险承担一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机; (4)由该方承担该风险最有效率; (5)如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
2.主要风险识别及应对措施 (1)设计风险 设计风险主要体现为由于设计方案不合理,衍生与现有国家政策冲突、技术落后、建成无法满足学校要求等风险。可采取以下应对措施:
1 重视项目的可行性研究。可行性研究报告应严格依据国家相关政策编制,深入调研并理解教育项目切实需求,技术方案必须体现项目的先进性和前瞻性,并与某某县以至某某市发展规划充分结合。组织专家对项目可行性进行系统论证评审。
2 项目公司成立后,必须基于项目可行性研究报告和项目需求制作设计方案并通过专家论证评审。
风险分配:因项目设计方案缺陷导致的风险及费用由项目公司承担。
(2)融资风险 融资风险主要体现为项目公司成立后,因无法按照项目建设及运营要求进行融资、或因融资成本与计划偏差过大而导致项目运营成本上升等风险。应对措施为:
5
1 政府应为项目公司融资提供必要的支持,具体支持在项目公司成立前约定。
2 因国家基准利率变动而导致维护管理成本上升或下降,按照 PPP 项目协议相应调整政府付费金额。
风险分配:政府未按约定提供支持而衍生的风险由政府承当,其他融资风险由项目公司承担。
(3)项目建设风险 项目建设风险主要体现为项目建设成本上升、项目未按时竣工及项目验收未达标等风险。应对措施如下:
1 项目需求明确,建设施工方案合理; 2 政府主管部门成立项目工作小组,给项目实施必要支持和配
合; 3 项目建设内容需要分包时,应通过竞争的方式选择承包商,承
包商必须具备丰富的项目实施经验,配备称职项目经理和团队,制定优秀的项目计划并合理实施。
风险分配:因需求变动、政府未按约定配合而衍生的风险由政府承担;其他建设风险由项目公司承担。
(4)项目运营风险 项目运营风险主要体现为运营成本高于 PPP 项目合同、运营质量不符合 PPP 项目合同约定的要求。应对措施如下:
1 制作合理的项目运营计划并有效执行; 2 对不可预估、不可控费用进行充分的事先评估并制定解决措
施; 3 项目监督主体制定短、中、长期监管计划并有效执行。
风险分配:对不可预估及不可控费用的发生,由政府及项目公司
6
协商解决;对于因管理不善导致的风险由项目公司承担。
(5)政府偿还风险 由于本项目属非经营项目,由政府购买服务,存在政府支付能力不足或支付不及时风险。本项风险应由政府承担,政府付费计划要列入政府中长期财政预算。
(6)法律风险 政府可控的法律变更风险由政府承担。
(7)政策风险 政策风险主要是指国家政策变化影响项目审批、建设等造成项目无法实施或项目成本增加的风险,该风险应由政府承担。
(8)不可抗力风险
不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害(如地震、洪水、台风等)、病疫等事件导致本项目失败或合理回报大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或合理回报大幅减少的风险两大类。
自然灾害风险项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成 本,其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。详细的风险分类及分担责任见下表:
风险类别
政府
承担
社会资本
方承担
共同
承担
备注
设计风险
设计需求不明确 √
设计文件本身缺陷 √
需求变动、政府未按约定配合而衍生 的风险 √
融资风险
自身融资能力
√
项目管理不善而衍生的风险和费用
√
融资方式、融资成本高
√
资金不能满足施工进度要求
√
建设风险
工程质量
√
工程安全
√
建设成本超支
√
完工风险、工期滞后
√
7
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
延迟提供施工图纸
√
工程变更
变更责任方承担 分包商违约
√
供应风险
√
运维风险
运营成本超支
√
运营商违约
√
服务质量不好
√
维护成本过高
√
维修过于频繁
√
运维效率低
√
设备维护状况
√
运维技术要求改变 √
社会资本能力不足
√
收入不足
√
通货膨胀
√
利率变化
√
移交风险
√
项目公司破产
√
法律变更
政府可控的法律变更 √
政府不可控的法律变更
√
政策风险
宏观经济变化
√
审批延迟 √
土地使用权 √
政府偿还
风险
政府支付能力不足或支付不及时风险 √
不可抗力
风险
自然灾害,动乱、恐怖袭击等
√
(四)付费机制 本项目采用设施的可用性及绩效考评的政府付费方式,在运营期内按年向社会资本支付项目建设服务费和维护管理服务费,付费依据是项目公司提供的设施的可用性和维护管理的质量和效率。
二、财政支出责任识别 政府方在项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面。
(一)股权投资支出责任 指政府以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设
8
进行的投资补助。在本项目中,社会资本为本项目独资成立项目公司。资金来源由项目公司负责,政府方不出资。
(二)运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下, 政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。本项目为政府付费项目,政府承担全部运营补贴支出责任。
(三)风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目的实施过程中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则,项目融资和运营维护、管理等商业风险应由社会资本承担;政府方承担法律、政策等风险;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
当由政府干预、政府审批、政府信用、法律、土地、税收政策、金融及法律变化风险、不可抗力等风险给项目公司造成损失时,政府需承担相应的支出责任。本项目风险承担支出详见二:风险分配基本框架章节描述。
(四)配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括:土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
结合本项目实际情况,政府不承担配套投入支出责任。三、财政支出测算
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(一)股权投资支出测算 指政府以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设进行的投资补助。在本项目中,社会资本为本项目独资成立项目公司。资金来源由项目公司负责,政府方不出资。故股权投资支出为 0。
(二)运营补贴支出测算 1.测算条件及说明 本项目为教育项目,为非经营性 PPP 项目,暂不考虑经营性收入, 采用政府付费的模式,在项目运营补贴期间,政府承担全部直接付费责任,根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21号)文件,运营补贴支出部分根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本、合理利润及年化收益率。计算公式为:
建设成本 ( 1
合理利润率)
( 1
年度折现率)n
当年运营补贴支出数额财政运营补贴周期 -当年使用者付费数额
年度运营成本 ( 1
合理利润率
公式中参数取值及依据表
参数 取值 单位 说 明 建设成本 78351.2 万元 包括建设投资、建设期利息。
财政运营补贴周期 10 年 即本项目的运营期年限。
合理利润率
5%
以商业银行中长期贷款利率4.9%为基准,考虑 风险等因素,综合确定利润率取值上限为5%。最终以社会资本实际报价为准。
年度折现率
4%
参照2017年某某省政府一般债券(六期,10年 期)收益率3.74%,并考虑投资风险系数。
最终政府实际付费责任根据教育局等相关部门对项目公司提供
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的设施的可用性及绩效考核结果综合来评定。具体测算详见附表。
政府需支付可用性服务费102724 万元,运营维护费为3948 万元, 使用者付费为 2420 万元。
(三)
风险承担支出测算
项目公司破产、政府回收项目、行业标准变化等法律、政策风险以及不可抗力、政治安全等风险,其风险后果、风险概率、发生时点难以准确量化预测,按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)要求“在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下,可以采用比例法,按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”。根据本项目风险分配基本框架描述,并借鉴同类教育项目经验,本项目可能发生的全部风险分担支出按运营成本的 10%考虑,政府分担的风险支出 按其中的 5%考虑,为 486 万元。
(四)配套投入支出测算 根据上一节配套投入支出责任描述,本项目政府承担配套投入支出责任为 0。
(五)财政支出汇总 项目全周期内,政府承担的财政支出责任累计约 109848 万元,其 中或有风险支出 486 万元,股权投入为 0 万元,运营补贴支出为 108562 万元,配套支出责任为 0。详见政府承担的支出责任表 政府承担的支出责任表
年度 股权投资支 出责任 运营补贴支出责 任 风险承担支 出责任 配套投入支 出责任 政府承担的支出 责任 2018 年 0
265.35
265.35 2019 年
126.41
126.41
11
2020 年
8664.70 17.70
8682.40 2021 年
9015.10 16.01
9031.11 2022 年
9380.55 14.33
9394.88 2023 年
9760.00 12.66
9772.66 2024 年
10155.50 10.98
10166.48 2025 年
10567.00 9.31
10576.31 2026 年
10993.50 7.63
11001.13 2027 年
11437.00 5.96
11442.96 2028 年
11898.55 4.29
11902.84 2029 年
12379.10 2.62
12381.72
四、财政承受能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中支出能力评估,是根据本项目政府方财政支出责任测算数据,评估项目实施后对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估,可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
(一)支出能力评估 根据《关于某某县预算执行情况和预算草案的报告》,2012 年至 2017 年某某县年度一般公共预算支出为:
政府一般性公共支出 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年 平均 175473 203630 214011 216487 229959 260618 216696.3333
16.05% 5.10% 1.16% 6.22% 13.33% 8.37%
通过上表可以看出,某某县最近五年一般公共预算支出逐年上升,但增长率起伏较大,基于谨慎性原则,参照“十二五”规
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划 GDP 增长目标,并根据某某县发展情况,设定今后一般公共预算支出按 8.37%比例增长,计算项目实施对今后十三年财政支出的影响。
本项目财政支出及某某县所有 PPP 项目财政支出所占一般公共预算支出比例如下:
项目 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 一般公共预
算支出
282435
306079
331702
359469
389562 政府承担的
财政支出
265.35
126.41
8682.40
9031.11
9394.88 占比% 0.09% 0.04% 2.62% 2.51% 2.41% 已实施项目
金额
1720
1720
1720
2117
2117 已实施项目
占比%
0.61%
0.56%
0.52%
0.59%
0.54% 共占比 0.70% 0.60% 3.14% 3.10% 2.96%
2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 422173 457515 495815 537321 582302 631049 683876
9772.66
10166.48
10576.31
11001.13
11442.96
11902.84
12381.72 2117 2117 2117 2117 2117 2117 2117 0.50% 0.46% 0.43% 0.39% 0.36% 0.34% 0.31% 2.82% 2.68% 2.56% 2.44% 2.33% 2.22% 2.12%
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通过上表可知,项目生命周期内,某某县现有所有 PPP 项目财政支出占全县财政一般公共预算支出比例最大为 2021 年的 3.14%。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十三条规定:“财政部门(或 PPP 中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目,进行财政承受能力评估”。
《论证指引》第二十五条要求:“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。
本项目为某某县第二个 PPP 项目,本项目实施,对当前及今后各年的财政一般公共预算支出影响较小,使得某某县现有所有 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例小于 10%。
(二)行业和领域均衡性评估 本项目的实施,符合某某县总体规划,可以有效改善现有教育设施、提高教育水平。本项目为某某县教育行业第一个 PPP 项目,不存在同一行业和领域过于集中的情况。
(三)资金需求风险评估 本项目已经获得行业主管部门审批,项目投资已经列入实施机构的建设投资计划。实施机构年度部门预算能够满足项目运营期内政府方需支付的服务费(含投资建设服务费和运营维护服务费)。
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五、评估结论 综上所述,实施本项目,合作期内各年政府方的各项财政支出责任占各年一般财政预算支出比例比较小,某某县财政可承受能力较强。本项目财政承受能力论证结论为“通过论证”,并将其列入 PPP 项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
附表 1:政府补贴支出
项目
合计
建设期
运营期
年份
2018 年
2019 年
2020 年
2021 年
2022 年
2023 年
2024 年
2025 年
2026 年
2027 年
2028 年
2029 年
可用性服务费
102724
0
8556
8898
9254
9624
10009
10410
10826
11259
11709
12178
运维服务费
3948
0
351
359
369
378
389
399
410
420
432
443
使用者付费
2420
0
0
242
242
242
242
242
242
242
242
242
242
政府付费金
额
104251
0
0
8665
9015
9381
9760
10156
10567
10994
11437
11899
12379
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